法律意识是领导干部必备的基本素质

徐卫东


“依法治国，建设社会主义法治国家”是党的十五大报告中明确提出并写入宪法修正案、党的十六大报告重申并强调的治国方略；十六大报告第一次提出了“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。为了实现这个目标必须要求“健全民主制度，丰富民主形式，保证人民依法享有广泛的权利和自由”；特别要着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力，以“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施”。可见“依法治国”、“建设社会主义政治文明”对领导干部的基本素质提出了新的更高的要求。本文认为，领导干部在依法治国、建设社会主义政治文明的进程中，不仅仅是贯彻执行党的路线方针政策的党务政务工作者，是而且应当是国家法律工作者。因此，以现代法治观念为核心的法律意识就是领导干部必须具备的基本素质。
一、在依法治国和建设社会主义政治文明条件下，必须重新全面认识领导干部的法律地位，并明确领导干部也属于国家法律工作者。
关于领导干部的法律地位问题，是我们在依法治国建设社会主义政治文明条件下不可回避、也必须弄清的问题。本文认为，要说清领导干部的法律地位，必须首先明确领导干部这一概念。
由于领导干部在社会职业分工中的归类，并不象工人、农民、教师、医生那样独立。因此对“领导干部”这一概念的涵义、及其包括的范围，不仅经常与“国家工作人员”交叉混同，而且我国法律至今没有统一和明确的表述。由于我国在党的十四大以前长期政企不分、政（府）事（业单位）不分、政（府）社（会团体）不分、党政不分，不仅国家机关工作人员是干部，各级党组织中有一定级别的党务工作者当然是干部，就连事业单位中有一定级别的技术人员和行政管理者、企业中有一定级别的管理人员、甚至各类社会团体中的工作人员也是“干部”或“领导干部”。这样不仅形成了实际生活中的以党政领导干部为中心的庞大的“干部”队伍，而且也就形成了将那些靠国家财政拨款而获得行政经费的单位中的工作人员，即有国家组织人事部门管理、拿固定工资的人员，统称为“干部”的观念。
改革开放以来，由于经济体制改革带来的一系列制度的建立、健全和利益关系的调整；以及政治体制改革所形成的政府职能转换，使人们对于“干部”这一概念的认识，由模糊到今天相对清晰了。这不仅因为各类社会组织，及其各类社会职业人员，通过改革，十分明显地改变了各自在社会中的地位，绝大多数非国家机关工作人员及非专职党务工作者，不必再套用干部编制的行政级别，也可以体现自己在社会中应有的地位，而是在逐渐恢复和建立的各级各类职称制度中，各归其位；而且也因为我国法律文件中对“国家工作人员”这一概念的范围，规范得越来越明确。“领导干部”与“国家工作人员”在范围上虽然有重叠交叉，但公务员制度的确立以及82宪法、97刑法中对国家工作人员概念的明确，使我们对领导干部概念的内涵、外延也就越来越清楚了。因此本文所称的领导干部，就是既包括依法选举、任命或其它法定程序产生的，并依法执掌国家政权的具有一定级别的国家机关工作人员；也包括中国共产党各级组织中的专职党务工作者和与我国政治体制有直接关系的社会团体（如政协、工、青、妇）中的公职人员；还包括国有大中型企业中具有公职的管理人员和专职党务工作者。而不再包括不具有国家公职的企业管理者及事业单位和非政治性社会团体中的专业技术人员。这一点在现实生活中已成为不争的实际情况。
就领导干部的法律地位而言，在十五大确立了依法治国方略后，我们就必须认识到，领导干部不仅仅是党务政务工作者，是而且必须是国家法律工作者，虽然对此还未达成共识。十六大文件中第一次把“改革和完善党的领导方式和执政方式”列入政治建设和政治体制改革的一项重要内容，并提出党要“坚持依法执政”的命题；本人理解，这进一步强调了领导干部在依法治国和建设社会主义政治文明过程中的“国家法律工作者”的地位和作用。
当然，本文所指领导干部所具有国家法律工作者的涵义，在社会分工中并不与专职的国家法律工作者如法官检察官人民警察等相同，也不与社会法律工作者如律师，仲裁员等相混淆。因为按照法律规定，法官、检察官、人民警察是专职的国家法律工作者，其法律地位是由其具体法定职权决定的；律师、仲裁员等是依法为社会提供法律服务的执业人员。而党政领导干部是行使国家政权和共产党执政领导权的国家法律工作者。在依法治国和建设社会主义政治文明条件下，领导干部之所以具有国家法律工作者的身份，就是因为建设社会主义法治国家的使命，要求领导干部除了会使用行政的、经济的手段治理社会、管理国家以外，还必须同时学会使用法律的手段，服务于社会，依法行政，依法治国。同时，我国的法律法规规章都是领导干部直接参加制定的。所以从本质上讲，领导干部是来源于人民，代表人民行使国家立法权、行政权、审判权、检察权以及国家法律监督权的国家法律工作者。由于领导干部身处建设社会主义法治国家各项具体工作的第一线，因此我们应当客观地看到，并清楚地认识领导干部的法律地位，表现为既具有贯彻执行中国共产党的路线方针政策的党务政务工作者的身份，又具有依法治国、依法行政和建设社会主义政治文明的国家法律工作者的身份。
只有明确了此，才能把“发展社会主义民主，最根本的是要把矜持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的论断落到实处。
二、领导干部必须具有与其国家法律工作者地位相适应的法律意识。
在依法治国和建设社会主义政治文明的进程中，领导干部在其法律地位上的双重身份必然要求其树立与依法治国和建设社会主义政治文明要求相符的，以及与其自身所处法律地位相称的法律意识。从这个意义上讲，法律意识必然成为与领导干部的政治素质、思想道德素质、业务素质、科学文化素质、以及生理心理素质等诸多基本素质同等重要的，也是必备的基本素质。
领导干部应具备的法律意识从内容上看，包括诸多方面、诸多层次。但本文认为，领导干部主要应具备的就是现代法治观念。因为现代法治观念是法律意识中最重要，也是最核心的思想观念。现代法治观念内容十分丰富，不仅与历史上的法治观念有严格的区别，而且与人治、德治观念的本质区别有严格的界定。若我国的领导干部真正具备了以现代法治观念为核心的法律意识，则领导干部基本素质的内容就更加完整，结构也更趋于合理。反之，不仅领导干部基本素质的内容不完整，结构不合理，而且我党确立的依法治国目标也难以实现。
（一）领导干部应树立与人治相对立的现代法治观念。
现代法治是一种以广大人民利益为依据的治理国家的政治方略。在这个意义上理解现代法治观念，必须区别现代法治观念与人治观念的不同。二者的对立，不是表现在是否承认法律运行中人的因素，或者说，不是在于认为是以法律制度为尺度，还是认为以人的意志为尺度进行国家的治理和社会管理。现代法治观念与人治观念的界限，或称本质区别在于：从主体上看，治理国家和管理社会是众人之治，还是一人或少数之治。具体表现在是民治，即以民众为主体，治国治社会；还是治民；即以官吏当权者为主体管治民众。现代法治观念是民主政治的反映，即主张主权在民不在官；而人治观念则认为治国之道是为官当权者的个人专制，官僚之治，即主权在君、在为官当政者而不在民。由于现代法治的依据是人民大众的利益和意志；而人治的依据是少数为官当权者的利益和意志，因此现代法治观念与人治观念的分界线就表现在：当治理国家和管理社会过程中，遇到法律制度的适用贯彻，与为官当权者的利益和意志发生冲突时，现代法治观念主张将法律制度的贯彻，高于与之冲突的个人意志和利益。具有现代法治观念的领导干部，就敢于和善于以牺牲其个人利益为代价，来维护法律制度的尊严；而人治观念则主张为维护为官当权者的利益和意志，可以变化法律制度，持人治观念的为官当权者，可以将自己或少数人的个人利益和意志凌驾于法律制度之上，有为官当权者的特权。可见现代法治观念与依法治国的要求相符，而人治观念是权力腐败的思想根源。
由于法律制度自身具有的特性，即其要由人来制定，由人来操作运行，这也就决定了领导干部在和全国人民一起，建设社会主义法治国家的过程中，只有具备了现代法治观念，才能将我党全心全意为人民服务的宗旨，与依法治国的目标相统一。因为现代法治要求，“有法可依”必须以人民群众的利益和意志为客观依据而立法；“有法必依”要求领导干部必须带头做到依法办事；“执法必严”是领导干部必须率先自觉地严格执法和遵从法律制度的约束；“违法必究”更是要求领导干部必须带头依法追究违法特权，并且要放弃和深究自身的法外特权思想，同时依法严厉追究并所有违法行为。只有领导干部具备了现代法治观念，达到了上述要求，才能使法律制度与社会主义政治制度，经济制度相互协调，使依法治国的进程少一些障碍，多一些动力。
（二）领导干部要牢固树立依法行政的观念。
现代法治观念是包括领导干部在内的全体社会成员的行为规范。从这个意义上讲，现代法治的核心是依法办事。而依法办事对于领导干部而言，因其具有国家法律工作者的身份，就表现为依法行政。党的十五大以后，全国的执法工作者和法学理论界经过研讨，已就“依法行政是依法治国的核心”这一观点达成共识。依法行政是依法办事这一现代法治的核心，在包括领导干部在内的国家机关工作人员行为规范中的具体表现。
“依法行政”产生于近代资本主义“三权分立”的政治体制下，为了限制专横的行政权，行政法从诸法合体状态中分离出来后，逐渐形成独立的法律部门的过程中。我国没有经历过典型资本主义社会，现在我们国家的政治体制也不是三权分立式的结构。但是，由于我国经历了几千年的封建专制的中央集权体制和几十年计划经济体制下的中央集权，因此我国政治权力结构中，大大缺乏强有力的法律监督机制，存在着事实上的行政权力的无限制扩张，因而实际存在着“专横的行政权”。所以领导干部必须清醒地认识到，我们还有长期的反对封建特权和“专横的行政权”的重任。领导干部要确立的现代法治观念，必须统一到“依法行政是依法治国的核心”这一观点上来。从现代法治的要求上看，无论什么政治性质的国家，在依法治国的道路上，都有依法规范其国家法律工作人员行为的问题。只有我国包括国家机关工作人员在内的全体领导干部，真正具备了依法执政的观念和能力，并且其依法办事的行为不仅受到国家机关之间、党政之间、上下级之间的相互制约，也受到公开的社会监督和违法后法律制裁的约束，我们国家才有现代法治可言。我国的领导干部若只知“教育”群众如何依法办事，而自己不树立现代法治观念，不具备依法严格约束自己、依法行政和依法执政的意识和能力，则我国的依法治国和建设社会主义政治文明就只能停留在空洞政治口号水上。
（三）领导干部应树立依法为国家进行法律服务以及承担相应法律责任的观念。
现代法治最终表现为一种符合现代社会文明的法律秩序，法律秩序是法律规范施行和适用的结果。从这个角度看，领导干部必须认识到，自己在社会主义法治建设中的一个重要使命，是在自身树立现代法治观念的基础上，依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益（即维护和实现最广大人民的根本利益），承担相应的法律责任，使社会生活各个方面都能形成有序化的状态，即形成社会主义法治国家的法律秩序。在此过程中，领导干部还必须同时具备依法为国家服务的法律意识。因为按现代法治的要求，每个社会成员和社会组织，都依法享有自己的权利，依法履行自己的义务和承担相应的责任。而权利的实现，义务的履行，责任的承担，必须有依法制约公共权力的法律秩序。因此，领导干部必须认识到自己在职务行为中行使的公共权力，是凝结着全体人民公意的宪法和法律赋予的。领导干部行使公共权力的行为，也必须有法律上的界限，不能是无限的，更不能公权私用，以权压法，以言代法。领导干部必须明确自己手中执掌的公共权力，不仅仅是治理国家，调控社会的工具，而且更是服务社会，保护每个社会成员享有自己权利的手段之一。领导干部不仅是依法行使公共权力的国家管理者，而且是依法办事的社会服务者，和与其职权相应的法律责任的承担者。我国的各级领导干部只有具备了与上述现代法治要求相一致的法律意识，我国社会主义法律秩序的形成才有希望。
三、领导干部树立与其法律地位相适应的法律意识，是个长期的系统的，也是艰苦的主观世界改造的过程。
依法治国和建设社会主义政治文明是一项伟大的系统工程，不仅包括政治、法律制度的建设，政治、经济领域相应的革命性变革，更要包括意识形态领域的变革。因为，从古今中外社会变革时期，当权者观念意识的转变对社会意识的影响，尤其是对社会制度的反作用所形成的经验教训看，进行社会变革的系统工程中，只注重制度建设，不注重意识形态领域的建设是不行的。因此，领导干部在依法治国和建设社会主义政治文明这一大目标的要求下，必须注重主观世界的改造，积极树立与我党全心全意为人民服务宗旨相一致的现代法治思想。只有这样，法律意识才能逐渐成为领导干部必备的基本素质之一，把“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的目标才有可能实现。领导干部要在以下几方面做出努力：
1、向邓小平同志学习树立公民意识。邓小平同志曾多次强调：我是一个中国公民，这为我国领导干部树立了榜样。作为具有党务政务和国家法律工作者双重身份的领导干部，只有具备了“我是中国公民”这样最基本的法律意识，才能摆脱因职务、地位等政治的、官场的特殊性所形成的不平等观念的束缚；才能将上述民主政治、依法行政、依法服务和承担法律责任等观念，统一在现代法治的基本原则：“公民在法律面前一律平等”之上；也才能具备“善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的思想基础。
2、要加强法学基本理论知识的学习，弄清自身的双重身份所带来的行使公权力和享有私权利的法律上的限制。领导干部只有真正懂得了自己作为国家法律工作者，在职务行为中行使的公权力，不仅是宪法和法律赋予的，而且是有限的；这种限制不仅是公权力之间的相互制约，更是社会主义民主建设中公民权利对公权力的监督；这种限制尤其对领导干部个人作为普通公民的私权利的享有和其在行使公权力过程中严格加以限制，才能使领导干部真正做到依法办事依法行政，不谋私利。
3、领导干部必须从思想上明确，在依法治国和建设社会主义政治文明过程中，社会主义政治责任与法律责任的一致性。目前我国大多数领导干部的政治责任感是很强的，但是由于历史的原因，领导干部，尤其是长期做党务工作的同志，几乎没有想到，依法治国和建设社会主义政治文明所要求的法律责任与我党的宗旨所确立的政治责任在本质上是一致的。甚至有不少人，头脑中只有政治责任意识，而没有法律责任意识。因此，领导干部只有树立了与依法治国方略相一致的法律责任意识，才能真正完善自身的基本素质，也才能为完成依法治国和建设社会主义政治文明的使命做好充分的准备。
综上本文认为，领导干部在我国建设社会主义法治国家和建设社会主义政治文明过程中，应当属于与其职务职权相应的国家法律工作者，因此必须具备以现代法治为核心的法律意识和依法办事的能力。只有这样，领导干部才能对全社会发挥出应有的示范、带头作用，从而为促进全社会成员法律意识的提高，为实现依法治国和建设社会主义政治文明提供必要的条件。


陕西省榆林市人民政府


榆政发〔2005〕4号


榆林市人民政府关于印发榆林市行政审批责任追究办法的通知


各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
《榆林市行政审批责任追究办法》（试行）已经市政府2004年第17次常务会议研究通过，现予印发，请认真遵照执行。



二OO五年一月二十七日



榆林市行政审批责任追究办法（试行）

第一条 为了规范行政审批行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》、《国家公务员暂行条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 行政审批责任追究，坚持“谁审批、谁负责”，实事求是、有错必究，惩处与责任相对应、教育与惩戒相结合的原则。
第三条 本办法适用于全市各级具有行政审批职能的行政机关及其工作人员和法律、法规授权的具有行政审批职能的组织及其工作人员。
第四条 行政审批责任，是指具有行政审批职能的行政机关及其工作人员和法律、法规授权的具有行政审批职能的组织及其工作人员由于故意或者过失，在办理行政审批事项的过程中违反法律、法规、规章的规定，导致办理事项错误或者显示公正，造成不良影响和严重后果应承担的责任。
第五条 行政机关及其工作人员和法律、法规授权的具有行政审批职能的组织及其工作人员有下列行之一的，应当追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。
（一）擅自设立行政审批事项，或者对国家和省、市明令取消的行政审批事项继续实施审批，或者变相审批的；
（二）在依法规定的审批条件和标准之外，擅自增加其他条件、标准或者限制的；
（三）对符合法定条件的行政审批申请不予受理的；
（四）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；
（五）在受理、审查、决定行政审批事项过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
（六）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；
（七）未依法说明不受理行政审批申请或者不予审批的理由的；
（八）依法应当举行听证而不举行听证的；
（九）对不符合法定条件的行政审批申请予以批准，或者超越法定职权作出行政审批决定的；
（十）对符合法定条件的行政审批申请不予审批或者不在法定期限内作出行政审批决定的；
（十一）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出行政审批决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出行政审批决定的；
（十二）违法准许中介机构或者其他组织、人员从事审批代理活动，或者把行政职能非法转移给中介机构、其他组织的；
（十三）办理行政审批、实施监督检查过程中，索取或收受他人财物或者谋取其他利益的；
（十四）擅自收费或者不按照法定项目和标准收费或者借机摊派，截留、挪用、私分或者变相私分所收取的费用的；
（十五）不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的；
（十六）有其他违规违纪行为的。
第六条 行政审批责任追究的方式：
（一）责令改正并作出书面检查、向申请人赔礼道歉；
（二）通报批评；
（三）警示训诫；
（四）建议调离审批工作岗位；
（五）给予政纪处分；
（六）没收、追缴违法违规违纪所得；
（七）涉嫌犯罪的，移交司法机关处理；
以上追究方式可以单处，也可以并处。
第七条 行政审批责任分为：直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
（一）承办人不履行或者不正确履行职责，导致行政审批过错的，负直接责任；审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后不予纠正，导致行政审批过错的，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。
（二）审核人不采纳或者改变承办人正确意见，导致批准人行政审批过错的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
审核人应报请而不报请批准人批准直接作出决定，导致行政审批过错的，审核人负直接责任。
（三）未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定或者不采纳及改变承办人、审核人正确意见，导致行政审批过错的，批准人负直接责任。
（四）领导指令、干预，导致行政审批过错的，指令、干预的领导负直接责任。
（五）集体研究决定导致行政审批过错的，决策人负主要领导责任。
（六）本办法所称承办人，一般指具体办理行政审批事项的工作人员；审核人，一般指行政机关内设机构负责人；批准人，一般指行政机关主要负责人及有批准权的主管领导。依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使审核权、批准权的，具体行使审核权、批准权的人员，同样为审核人、批准人。
第八条 对于在行政审批中出现过错，但情节轻微，给行政机关和行政管理相对人未造成损害后果或损害后果较小的直接责任者，责令改正、向申请人赔礼道歉或者通报批评；对负主要领导责任者和重要领导责任者，责令作出书面检查。
第九条 对于在行政审批中出现过错，情节较重，给行政机关和行政管理相对人造成一定损害后果、有不良影响的直接责任者，实施警示训诫，或者根据《行政监察法》有关规定，给予行政警告或者记过处分；对负主要领导责任者和重要领导责任者，通报批评或实施警示训诫。
第十条 对于在行政审批中出现过错，情节严重，给行政机关和行政管理相对人造成严重损害后果、影响较大的直接责任者，根据《行政监察法》有关规定，给予行政记大过或者降级处分，并建议给予调离工作岗位或者停职处理；对负主要领导责任者，根据《行政监察法》有关规定，给予行政记大过处分；对负重要领导责任者，根据，《行政监察法》有关规定，给予行政警告处分。
第十一条 对于在行政审批中出现过错，情节特别严重，给行政机关和行政管理相对人造成特别严重损害后果、影响重大的直接责任者，根据《行政监察法》有关规定，给予行政撤职或者开除处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理，对负主要领导责任者，根据《行政监察法》有关规定，给予行政降级以上处分；对负重要领导责任者，根据《行政监察法》有关规定，给予行政记大过处分。
第十二条 行政审批责任人有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处分；
（一）主动检查行政审批责任并及时予以纠正，或者积极配合组织调查，主动说明违法违纪行为真实情况并提供相关证据的；
（二）主动采取措施、减少或者避免损失，或者及时消除不良影响的；
（三）检举、揭发他人违法违纪行为，情况属实的；
（四）有其他依法应当从轻或者减轻处分情节的。
第十三条 行政审批责任人有下列行为之一的，应当从重或者加重处分：
（一）一年内出现两次以上应予追究行政审批责任行为的；
（二）干扰、阻碍对其行政审批责任进行调查的；
（三）打击报复举报人、证人或者案件经办人的；
（四）造成巨大损失或者恶劣影响的；
（五）有其他依法应当从重或者加重处分情节的。
第十四条 行政审批责任追究及其文书档案，依照干部人事管理权限和党纪政纪处理审批权限的有关规定办理。
第十五条 本办法由榆林市监察局负责解释。
第十六条 本办法自2005年1月1日起施行。