浅议轻伤害案件职能管辖的分歧意见及解决办法

王泗友

职能管辖，亦称立案管辖，是指公安机关、人民法院、人民检察院在直接受理刑事案件上的具体分工。轻伤害案件的职能管辖问题，历来众说纷纭，没有形成统一定势，往往成了互相推诿、久拖不决的问题。这样，既延长了办案时间，增加了办案难度，又难以解决根本矛盾，不能及时为群众排忧解难，在一定程度上影响了警民关系。
根据我国刑事诉讼法的规定，属于原被告明确，案情简单，不需采取专门侦查的手段，犯罪情节轻微的告诉才处理的案件和其他不需要侦查的轻微刑事案件，由人民法院直接受理。最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于执法刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》中也作了相应的说明。然而，哪些案件需要侦查，由公安机关受理，哪些案件不需要侦查由人民法院受理，在立案上仅作了原则规定，理论界的观点也不统一，而且司法实践中确实难以掌握，因而，成了争议的焦点。
一、轻伤害案件职能管辖的分歧意见
(一)是否需要侦查的问题
我国刑事诉讼法第58条第1款规定：“侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”这种强制性措施是指：“讯问被告人、搜查、通缉等，侦查工作本身就具有强制性，有时还与逮捕、拘留等强制措施并用。”同时，侦查工作的核心内容就是为了收集证据和运用证据，以此来揭露和证实犯罪和犯罪人，显然，轻伤害案件的社会危害程度较其他刑事案件轻微，行为人对所造成的危害结果无需隐瞒和回避，敢于站出来面对面地陈述自己的危害行为，不需要公安机关采取专门措施和运用侦查手段来揭露和证实。因此，笔者认为，轻伤害案件符合《刑法》第134条第1款中规定，属于有原告和被告，因果关系清楚，不需要侦查的轻微刑事案件。
(二)是否属于告诉才处理的范畴
在轻伤害案件的受理问题上，有的认为，原告应向法院提出控诉，如果原告在事发后先行到公安机关报案，则由公安机关受理。笔者认为，到哪个机关报案就由哪个机关受理，这种认识极为偏颇，片面地理解了“告诉才处理”的这一法律原则。所谓告诉才处理的案件，指的是由犯罪行为直接受害人或其法定代理提出控告，法院才受理案件。具体地讲就是指《刑法》第145条第1款规定侮辱、诽谤案，《刑法》第179条第1款规定的暴力干涉婚姻自由案，《刑法》第182条第1款规定虐待案等这种特定案件。至于《刑法》第134条第1款规定的伤害案不属于这个范畴，伤害案固然需要报案，但并非告诉到哪个机关就由哪个机关处理，我国刑事诉讼法之所以对公检法三机关立案范畴作出明确的分工，目的在于使各司法机关认真负起责任，各司其职，及时迅速地查明案情，惩处犯罪分子，但这一分工不一定为所有控告人、检举人所了解，公检法三机关不论此类案件是否属于自己管辖，都应接受报案，然后视其案件性质立即移送主管机关处理。
(三)是否由人民检察院提起公诉的问题
近几年，轻伤害案件的受理查处基本上都是由公安机关承担，一旦案件发生后，经公安机关调查取证，按直接起诉的形式移送检起，情节轻微，危害不大，退回公安机关，不以犯罪论处，无需提起公诉。而事实上，提起公诉的案件必须是经过侦查的案件，不必进行侦查的案件，也不需通过诉讼阶段的“侦查、起诉、审判”的三大环节，笔者认为，此类案件也无须通过检察院再行移交，因为，一个简单的案件增加了诉讼程序，也就延长了查处时间，由于人为的因素使案件复杂化，加大了查处的难度，加重了公安机关的负担，一定程度上影响了公安机关的中心工作。
二、轻伤害案件职能管辖的解决办法
根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》规定，法院直接受理不需要侦查有原告被告、因果关系清楚的轻伤害案件；对需要侦查的案件由公安机关受理，在司法实践中也确实难以把握，由于分工上的交叉和是否需要侦查在认识上不一致，造成公安和法院两机关在处理轻伤害案件上各执已见，互相推诿，在群众中也酿成了不好的影响，为了改进立法上的不严谨，管辖权限上重复的问题，笔者认为，解决办法有二：
解决办法之一，从立法上加以完善
根据我国《刑法》《刑诉法》和两院一部《关于执行刑诉法规定的案件管辖范围的通知》等有关规定，结合我国·现行的司法实践经验，建议对有关轻伤害案件管辖范围作补充修改，作出具体明确的规定，或者制定切实可行的新的实施细则，譬如：哪种损伤在什么时间鉴定，哪种结果由哪个机关受理，哪种行为需要侦查等等，划定一条既明确又易于掌握的界限，从根本上解决扯皮推诿的问题。这样，才有利于公安、法院机关在工作中的配合和协调，才有利于互相监督。
解决办法之二，从鉴定结果上划定管辖范围。即以结果论，就是说，公安、法院接到报案后应当积极进行调查，并及时聘请法医根据最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部《人体重伤鉴定标准》、《人体轻微伤鉴定标准》、《人体轻伤鉴定标准》中的规定作出鉴定结论。如果鉴定结论为重伤，则由公安机关受理，按照《刑法》第134条2款的规定追究刑事责任；如果鉴定结论为轻微伤，这由公安机关受理，依照《治安管理处罚条例》予以治安处罚；如果鉴定结论为轻伤，则由人民法院直接受理，至于轻伤案件中对于案情复杂，影响较大，因果关系不明确的案件，公安机关可以协助县人民法院调查，但最终由人民法院处理。这样，既可以避免公安、法院两机关由于受理管辖界限不清而推诿扯皮的问题，又可以减少诉讼程序，做到快审快结，便民利民，及时打击违法犯罪。

[此文于1996年载于四川省公安厅《四川公安法制》]


辽宁省大连市人民政府


大连市机动车停车场管理办法

（2012年11月7日大连市人民政府令第123号公布）


　　《大连市机动车停车场管理办法》业经2012年9月4日市政府十四届第55次常务会议通过，现予公布，自2013年3月1日起施行。



市长　李万才
二〇一二年十一月七日



大连市机动车停车场管理办法


第一章　总　则

　　第一条　为了加强机动车停车场管理，适应车辆停放需求，维护车辆停放者和停车场经营者合法权益，保障道路交通安全畅通，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称机动车停车场（简称停车场），是指供各种机动车停放的露天或者室内场所，包括配建停车场、单体停车场、临时停车场和道路停车泊位。
　　配建停车场是指根据停车场建设规划、计划与各类建筑配套建设的供车辆停放的场所；单体停车场是指根据停车场建设规划、计划独立选址建设的供车辆停放的场所；临时停车场是指临时利用土地、建筑、业主共有道路等设置的供车辆停放的场所；道路停车泊位是指政府有关部门在城市道路范围内设置的供车辆停放的场所。各类停车场中，主要供社会车辆停放的为公共停车场；主要供本单位、本居住区车辆停放的为专用停车场。
　　第三条　本市行政区域内停车场的规划、建设、设置、经营及其相关管理活动，适用本办法，但是公共交通、道路客运及货运停车场的规划、建设、使用和管理除外。
　　第四条 停车场管理应当遵循统筹规划、统一管理、建设与管理并重、方便群众、确保交通安全畅通和谁投资、谁受益的原则，以配建停车场为主、单体停车场为辅、临时停车场和道路停车泊位为补充。
　　第五条　市及区（市）县人民政府建立停车场规划、建设和管理协调机制，研究、解决停车场规划、建设和管理工作中的重大问题，协调有关部门做好停车场的规划、建设和管理工作。
　　第六条　大连市公安局是本市行政区域内停车场主管部门，并具体负责中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、旅顺口区、高新园区、金州新区的停车场管理工作；其他区和县（市）公安机关是本区域内停车场主管部门。
　　市及区（市）县有关部门按照各自职责，负责与停车场及停放的营运车辆管理有关的工作。

第二章　配建停车场、单体停车场的规划与建设

　　第七条　规划和建设停车场，应当遵循节约和集约利用土地的原则，充分利用地下、地表和地上空间，合理配置并与城市交通体系建设相衔接。
　　第八条　规划部门应当根据城市总体规划、交通需求状况和城市建设发展需要，会同发展改革、公安、城乡建设、城建、国土资源、交通、土地储备等部门或者机构，编制停车场（库）专项规划，报本级人民政府批准后实施。
　　第九条　规划部门在编制控制性详细规划时，应当按照停车场（库）专项规划和公共停车场（库）年度建设计划予以落实。
　　第十条　新建、改建、扩建建筑物，应当按照停车场（库）设置标准配建、增建停车场或者停车位。
　　第十一条　下列公共建筑未按规定配建停车场的，建设单位或者业主应当在改建、扩建时按照停车场（库）设置标准予以补建：
　　（一）火车（轨道交通）站、道路客运（场）站、机场、码头以及公共交通与自用车辆换乘的枢纽站点;
　　（二）体育场（馆）、科普场（馆）、影（剧）院、图书馆、医院、会展场所、旅游景区、贸易市场、商务办公楼以及对外承办行政事务的办公场所;
　　（三）建筑面积在五千平方米以上的商场、旅馆、餐饮、娱乐等经营性场所。
　　第十二条　任何单位和个人不得将停车场挪作他用或者停止使用，不得增加或者减少规划确定的停车位数量，不得改变公共停车场为社会车辆提供停放服务的性质。
　　改变建筑物功能的，应当按照停车场（库）设置标准重新核算停车配建指标，并按照新核算的停车配建指标建设停车场或者停车位。
　　第十三条　按照本办法第十条至第十二条规定应当配建、增建、补建停车场或者停车位，因特殊原因无法配建、增建、补建的，经原批准机关同意可以按照所缺少停车位的数量异地建设。
　　第十四条　国土资源部门应当根据停车场（库）专项规划制定土地供应保障规划与年度供地计划，报本级人民政府批准后实施。
　　第十五条　城乡建设部门应当根据停车场（库）专项规划和土地供应保障计划，编制公共停车场年度建设计划，报本级人民政府批准后组织实施。
　　第十六条　市及区（市）县人民政府应当将由政府投资建设的公共停车场项目，纳入本级政府年度财政预算和投资计划。
　　第十七条　鼓励单位和个人投资建设停车场。单位和个人投资建设单体公共停车场，按照市人民政府的规定给予免收土地出让金、在停车场项目中给予一定的商业经营面积、免收城市基础设施配套费等优惠政策。
　　停车场主管部门会同财政、国土资源、规划等部门根据停车场建设的需要，适时提请市政府调整对投资建设停车场的优惠政策。
　　第十八条　建设停车场（库），应当符合本市停车场设计要求，配套建设照明、通讯、排水、排风、消防、监控、停车诱导系统和交通安全等设施，并设置或者预留供新能源汽车使用的充电等装置，具体设计要求由市城乡建设部门会同停车场主管部门、规划部门制定。
　　第十九条　停车场建设项目竣工后，建设单位应当通知停车场主管部门参与竣工验收，未经验收或者验收不合格的，不得投入使用。
　　房屋建筑工程配套建设的停车场应当与房屋建筑工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用，未经验收或者验收不合格的，房屋建筑工程不得投入使用。
　　第二十条　停车场竣工验收合格，其所有人或者使用人应当自验收合格之日起三十个工作日内向停车场主管部门备案，并投入使用。
　　第二十一条　住宅区按照规划要求配置的地上停车场作为物业共用设施，按照建设工程竣工验收程序进行验收和备案。

第三章　临时停车场和道路停车泊位的设置

　　第二十二条　单位和个人可以利用人防工程、储备土地、闲置土地、自用土地、闲置建筑或者利用业主共有道路、地上场地设置临时停车场。
　　第二十三条　设置临时停车场，应当符合临时停车场设计要求，不得影响城市景观和损害城市公共设施，不得占用绿地、消防通道，不得影响道路交通安全、畅通。
　　单位和个人设置临时停车场，可以就是否符合前款规定书面征求停车场主管部门意见，防止产生违反前款规定的情形，停车场主管部门应当自接到书面征求意见材料之日起五个工作日内提出意见。
　　临时停车场设置完成后，设置人应当自设置完成之日起三十个工作日内向停车场主管部门备案。
　　第二十四条　设置临时停车场不得占用城市道路及其附属设施，为使停车场符合设计要求确需占用城市道路及其附属设施的，应当依法到市政设施主管部门办理占用道路许可证，缴纳城市道路占用费，并到公安机关交通管理部门办理占道审批手续。
　　利用人防工程设置临时停车场的，应当取得人防部门的同意。
　　第二十五条　停车场主管部门应当会同市政设施主管部门在城市道路、公共广场、隔离带、路肩、立交桥下空地或者沿街建筑物控制红线以外空地上设置道路停车泊位，其中，在交通非繁忙路段应当设置适当的供社会车辆临时停放使用的免费道路停车泊位。设置道路停车泊位，应当施划停车线，设立标志牌。
　　停车场主管部门应当按月将设置道路停车泊位情况向城乡建设、规划、财政、物价等部门通报。
　　第二十六条　设置道路停车泊位应当符合下列规定：
　　（一）保障行人、车辆通行及安全；
　　（二）符合区域道路车辆停放总量控制要求；
　　（三）与区域停放车辆供求状况、车辆通行条件和道路承载能力相适应。
　　第二十七条　禁止在下列区域设置道路停车泊位：
　　（一）市区主干道和城市快速路；
　　（二）已经建成并能够提供充足停车位的停车场服务半径三百米内；
　　（三）消防通道、盲人专用道和大型公共建筑附近的疏散通道；
　　（四）道路各类管网井盖周边一点五米、消防栓周边三十米范围内；
　　（五）其他不宜设置的区域。
　　第二十八条　停车场主管部门应当会同市政设施主管部门，每年根据道路交通状况、周边车辆停放需求等情况，对设置的道路停车泊位进行评估，并按照评估结果对道路停车泊位进行调整。
　　第二十九条　有下列情形之一的，停车场主管部门应当会同市政设施主管部门调整或者撤销道路停车泊位：
　　（一）道路交通状况发生变化，使用道路停车泊位已经影响行人、车辆正常通行的；
　　（二）道路周边停车场已经能够满足车辆停放需求的；
　　（三）因城市基础设施或者其他公共设施建设需要的；
　　（四）其他需要调整或者撤销的情形。
　　第三十条　除停车场主管部门会同市政设施主管部门外，任何单位和个人不得设置、撤销道路停车泊位。
　　任何单位和个人不得以设置障碍或者其他方式阻碍、影响道路停车泊位的使用。

第四章　经营、管理与停放

　　第三十一条　政府投资建设的停车场和利用公共场地设置的临时停车场，其经营权由停车场主管部门采取招标、拍卖的方式确定经营者；政府有关部门施划的道路停车泊位，由停车场主管部门委托专业的停车场经营单位经营。招标、拍卖所得收入和利用道路停车泊位经营收入，按照投资级次全部上缴同级财政部门，实行收支两条线管理，专项用于停车场的建设和管理。
　　停车场主管部门不得从事停车场经营。
　　第三十二条　单位或者个人投资建设的停车场，其所有人可以自行经营，也可以委托其他单位或者个人经营。
　　利用业主共有道路、地上场地开办的经营性停车场，由业主根据《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》等法律、法规规定，决定管理方式和经营者。
　　第三十三条　道路停车泊位经营者取得经营权后，应当依法分别到市政设施主管部门、公安机关交通管理部门办理占用道路许可证、占道审批手续。
　　第三十四条　从事停车场经营，应当依法到停车场主管部门、工商行政、物价等部门办理备案、工商登记、收费许可证。工商行政、物价部门在为申请人办理工商登记、收费许可证时，可以征求停车场主管部门的意见。
　　不同经营地点的停车场应当分别办理备案、工商登记、收费许可手续。
　　第三十五条　停车场经营者办理备案手续时，应当提供下列材料：
　　（一）单位证明文件或者个人身份证明；
　　（二）停车场权属证明；
　　（三）土地使用权属证明；
　　（四）规划批复文件；
　　（五）土地规划审批证明；
　　（六）停车场竣工验收及消防验收合格证明；
　　（七）占用道路许可证；
　　（八）公安机关交通管理部门的占道审批文件；
　　（九）停车场方位图、平面图及设施清单；
　　（十）有关停车位数量和服务时间的材料；
　　（十一）停车场管理制度；
　　（十二）法律、法规、规章规定的其他材料。
　　从事配建停车场、单体停车场经营，提供前款第一项、第二项、第四项、第六项、第九项至第十一项规定的材料；从事临时停车场经营，提供前款第一项、第三项、第五项、第九项至第十一项规定的材料；从事道路停车泊位经营，提供前款第一项、第七项至第十一项规定的材料。属于政府投资停车场、公共场地、道路停车泊位经营的，还需提供中标通知书或者委托书；属于利用人防工程的，还需提供人防部门的人防工程使用证；属于租赁场地的，还需提供租赁合同；属于利用业主共有道路、地上场地的，还需提供物业服务合同。
　　第三十六条　经营性停车场依法合并、分立、迁移、变更名称以及停业、歇业的，经营者应当自变更之日起十五个工作日内向原备案机关办理变更备案手续。
　　第三十七条　停车场经营者提交的备案材料齐全、有效的，停车场主管部门应当在五个工作日内办理备案手续；材料不齐全或者无效的，应当一次告知经营者需要补正的全部内容。
　　第三十八条　鼓励专用停车场在满足本单位、本居住区车辆停放需求的前提下，按照本办法第三十四条、第三十五条规定办理有关手续，属于行政事业性单位利用国有资产开办经营性临时停车场的，还需报同级财政部门批准，面向社会从事经营性停车服务。
　　第三十九条　停车场经营、管理者应当遵守下列规定：
　　（一）按照规定放置备案证、营业执照、收费许可证；
　　（二）确保场内各种设施符合设计要求并正常运行；
　　（三）制定并落实车辆停放、场内巡查、环境卫生、安全消防等管理制度；
　　（四）管理人员着装规范，引导车辆进出、停放并查验登记，维护停车秩序；
　　（五）按照停车场主管部门的规定和标准，配建智能化停车管理系统，并将其纳入本区域停车管理系统，准确提供停车位使用信息。
　　第四十条　停车场的经营、管理者应当按规定在出入方便的位置设置一定数量的残疾人停车位并设立明显标志。非残疾人驾驶或者非残疾人乘坐的车辆不得在残疾人停车位停放。
　　第四十一条　停车场经营者应当设立统一的管理岗亭，并在停车场出入口显著位置设置统一的停车场标志，公示停放服务收费标准、经营时间、经营者名称、监督电话、停车位使用信息和车辆停放管理制度等。
　　第四十二条　不同地段的经营性停车场实行不同的收费标准，车辆停放服务费收费标准由市物价部门根据国家有关规定确定，经营者收费时应当出具税务部门提供的统一发票，实行计时收费的停车场应当使用专用计时器具。
　　经营者不出具税务部门提供的统一发票或者计时收费停车场不使用专用计时器具，以及未按规定放置备案证、营业执照、收费许可证的，车辆停放者可以拒付车辆停放服务费。
　　第四十三条　停车场经营者提供车辆停放服务，应当先向车辆停放者发放车辆停放凭证，在车辆离开停车场时查验收回，并收取车辆停放服务费，但是，经营者与车辆停放者另有约定或者停车场主管部门另有规定的情形除外。
　　车辆停放者应当领取、妥善保管停放凭证，并按照规定交纳车辆停放服务费。
　　第四十四条　停车场经营者不得有下列行为：
　　（一）涂改、转让、伪造或者使用涂改、转让、伪造的有关证照、票据；
　　（二）无正当理由拒绝提供车辆停放服务；
　　（三）在停车场内存放或者允许他人存放与停放车辆无关的物品，允许车辆停放者或者他人占用停车位发布广告或者从事经营活动；
　　（四）在停车场内从事或者允许他人从事车辆维修；
　　（五）法律、法规、规章禁止的其他行为。
　　第四十五条　车辆停放者应当在停车场或者允许停放车辆的地点停放车辆，不得违法停放车辆。
　　第四十六条　车辆停放者应当遵守停车场管理制度，在划定的停车位内按照指定方向停放，不得占用消防通道，不得影响交通安全畅通，不得利用停放车辆发布广告。
　　任何单位和个人不得长期占用免费道路停车泊位停放车辆或者放置其他物品。
　　第四十七条　停放超高、超宽、超长车辆不得使用道路停车泊位；停放装载易燃、易爆、易污染、放射性等危险物品车辆应当执行有关法律、法规、规章的规定。
　　第四十八条　停车场经营者未尽管理义务或者管理不规范，导致车辆损毁或者丢失的，应当依法承担相应的责任；车辆停放者因过错造成停车场设施或者车辆损毁的，应当依法承担相应的责任。

第五章　监督管理

　　第四十九条　市停车场主管部门应当制定各类停车场管理规范，建立健全监督检查、服务质量考核和等级评定制度，定期进行检查、考核、评定，并将结果向社会公布。
　　第五十条　市停车场主管部门负责建设全市公共停车信息系统，推广应用停车诱导、自动计时收费系统等信息化、智能化手段管理停车场。
　　停车场主管部门应当定期向社会公告停车场的位置、停车位数量和收费标准等信息。
　　第五十一条　单位和个人有权对违反停车场管理的行为向停车场主管部门或者有关部门投诉、举报。
　　停车场主管部门应当建立投诉、举报处理制度，对投诉、举报信息应当在接到投诉、举报信息之日起十五个工作日内提出处理意见，并将处理情况向有关单位或者个人反馈。

第六章　法律责任

　　第五十二条　停车场主管部门或者政府其他有关部门违反本办法或者不履行本办法规定的职责的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
　　第五十三条　违反本办法第十二条第一款、第二十三条第一款、第三十条规定的，由停车场主管部门按每个停车位处二百元、但是总额最高不超过一万元的罚款，并责令限期恢复原状；逾期不恢复原状，经催告仍不恢复原状，其后果已经或者将危害交通安全的，停车场主管部门可以代为恢复原状，所需费用由当事人承担。
　　第五十四条　违反本办法第二十条、第二十三条第三款规定，以及违反第三十四条、第三十五条规定，未按规定到停车场主管部门办理备案手续的，由停车场主管部门责令限期改正，逾期未改正的，处一千元以上五千元以下罚款。
　　第五十五条　违反本办法第三十六条、第三十九条第二项至第四项、第四十一条、第四十六条第二款规定的，由停车场主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可以处五百元以上三千元以下罚款。
　　第五十六条　违反本办法第三十九条第一项、第五项，第四十条，第四十三条第一款，第四十四条第二项至第四项，第四十六条第一款规定的，由停车场主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处二百元以上二千元以下罚款。
　　第五十七条　违反本办法第四十三条第二款规定，不交纳车辆停放服务费的，停车场主管部门可以处应交车辆停放服务费三倍以下罚款，并可以将违法信息在新闻媒体上公布，但是有车辆停放纠纷的情形除外。
　　第五十八条　违反本办法涉及其他部门管理权限的，由有关部门依法处理；构成违反治安管理、道路交通安全管理、消防安全管理行为的，由公安机关依法处理。

第七章　附　则

　　第五十九条　本办法自2013年3月1日起施行。《大连市机动车停车场管理暂行规定》（市政府令第62号）同时废止。