浅谈工伤行政诉讼如何处理两个举证责任

山东经济桥律师事务所 娄本清

邹平县劳动和社会保障局 苑光



工伤案件中，对劳动和社会保障局作出的工伤认定结论提起行政诉讼的案件越来越多。据不完全统计，此类案件占基层法院行政诉讼案件总数的1/3。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十四条，“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门可以根据受伤害职工提供的证据依法作出工伤认定结论。”我们暂且称之为“工伤认定阶段的举证责任倒置原则”。还有一个叫“工伤行政诉讼阶段的举证责任倒置原则”。〈行政诉讼法〉第三十二条，“被造告作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十三条，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”如何认识和处理这两个举证责任，不仅是理论问题，更是一个实务问题。在新条例生效后，是一个新问题。面对新的条例、新的规定。这个新课题值得我们认真对待，积极思考。因此，根据实践中的思考，在此抛砖引玉，以期引起大家的研究与讨论。

先看下面一案例：

张某是某县供电公司一供电所的农电工。2004年1月24日12时30分左右，他在该供电所值班期间摔倒在一电线杆下，该电线杆位于电工组门口东南六米左右，并且有铁鞋、安全帽等被摔到一边。经医院诊断：颅底、左股骨、左胫骨等多处骨折。伤者申请工伤认定，当地劳动和社会保障局作出为工伤的认定结论。用人单位供电公司不服，在复议被维持的情况下，到人民法院提起行政诉讼。

对于此案，有两种处理意见。第一种意见认为，根据〈工伤保险条例〉第十四条第一项规定，构成工伤必须同时具备以下四个条件：（1）工作时间；（2）工作场所；（3）工作原因；（4）劳动关系。即常说的“三工一劳”。本案中，（1）、（4）条件已经具备，但问题是第（2）、（3）条件在工伤认定阶段并无证据证实。即当时只有申请人（受伤害职工）在场，对于是否像申请人所说的那样，由于当时停电而导致去检修线路导致伤害，并无其他证据予以证实。劳动和社会保障部门在对案件事实没有查清的情况下，作出认定为工伤的认定结论，违反了《行政诉讼法》第32条规定，应依据《行政诉讼法》第54条第2项第1目、《最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题解释》第56条第4项之规定，以事实不清，证据不足为由，判决予以撤销。

第二种意见认为：虽然申请人无确凿证据予以证实，但是行政机关的具体行政行为却是具有充分的证据和法律依据。根据《行政诉讼法》第32条规定，劳动和社会保障部门已经尽到法定职责。该工伤认定结论具有合法性、合理性，证据适当、适用法律正确，一党予以维持。

那么，两种意见哪一个正确呢？笔者同意第二种意见。理由如下：

从事实与证据看。行政诉讼法所要求的证据是：事实与证据必须达到法律上的要求，是法律的事实。根据证据法原理，证据要尽量还原事实真相，但法律的证据绝对不能是事实的原型。各种案件均有其特殊性。工伤案件中受伤害职工与用人单位处于对立地位（没有对立不成诉讼）。大量证据由用人单位掌握，受伤害职工一方取证难度大。上述案件发生时，其他人不在场，不能也不可能取到事故现场的经过的有利证据。在这种情况下，法律要求职工方用证据清楚的再现受伤经过是不现实的。如果事实不清，证据不足不能认定工伤，对劳动者未免太苛刻，也不能体现劳动法律保护劳动者合法权益的立法宗旨，更不能贯彻法律保护弱者的基本原则。同理，将查清视事实的责任强加于工伤认定机关也是不合法的。按照工伤法律法规规章和其他规范性文件，劳动保障部门应当在受理之日起60日内作出相应结论。其中没有中止、中断、延长的规定，在用人单位不配合或者不完全配合的情况下，要在60日内查清事实，较为困难。因此《工伤保险条例》与《工伤认定办法》规定工伤认定阶段由用人单位承担举证责任，符合工伤案件的实际情况。依照此规定，劳动和社会保障部门在核实相关证据的情况下，依法作出工伤结论，有充分的事实和法律依据。应当注意，这里的事实与法律依据是相互联系、密不可分得。为此，我们认为，在工伤行政诉讼阶段，人民法院应当将事实与证据作为一个整体进行审查。既然《工伤保险条例》是行政法规，它就是工伤认定的尚方宝剑，它允许在相对事实不能查清的情况下作出有利于职工一方的认定结论，那么劳动和社会保障部门依照法律作出具体行政行为，怎么就成为没有履行法定职责？事实上，这正是履行法定职责的表现。相反，在用人单位不举证的情况下，劳动部门作出不认定工伤的结论，职工一方依法申请行政复议，提起行政诉讼，并以《工伤保险条例》为依据，认为工伤认定结论错误，又将面临的是败诉的结局。

因此，在《工伤保险条例》第十四条的情况出现时，行政机关依法作出工伤认定结论，符合法律，也符合逻辑规律，是完全正确的。实际上，上述案例，劳动和社会保障部门一审败诉，二审胜诉。这正引证了上述笔者观点的正确与合法。在工伤行政诉讼阶段应当正确处理两个举证责任。

上述论述不当之处，敬请广大同仁与老师不惜指教。

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广东省汕头市人民政府


汕头人民政府印发《汕头市浅海滩涂水产增养殖保护管理实施细则》的通知　

汕府[1996]106号　

各区县（市）人民政府，市府直属各单位：
　　现将《汕头市浅海滩涂水产增养殖保护管理实施细则》印发给你们，请认真贯彻执行。

汕头人民政府

　　　　　　　　　　　一九九六年七月七日


汕头市浅海滩涂水产增养殖保护管理实施细则　

　　第一条　为加强浅海、滩涂渔业资源的保护、增殖和合理开发利用，保护渔业生产者的合法权益，促进水产养殖业的发展，根据《广东省浅海、滩涂水产增养殖保护管理规定》及有关法律、法规和规章，结合我市实际，制定本细则。
　　第二条　凡在我市行政区域范围内开发利用浅海、滩涂，从事水产增殖、养殖的单位和个人，均适用本细则。
　　第三条　本细则所称浅海，是指本市沿海最低落潮线外侧至10米等深线以内可用于水产增殖、养殖的海域。
　　本细则所称滩涂，是指可用于海水养殖的潮间带以及与潮间带相连的海水养殖区或其他荒滩；但港区范围除外。
　　第四条　市、县(含县级市，下同)人民政府海洋与水产行政主管部门(以下简称海洋与水产主管部门)，按照统一领导，分级管理的原则，负责行政区域毗邻浅海、滩涂水产增养殖开发利用的管理及渔业种苗增殖保护小区的划定工作，具体组织实施本细则。　　　　各市辖区人民政府及浅海、滩涂所在地的镇人民政府、管理区办事处、村(居)委会，应协助各级海洋与水产主管部门实施本细则。
　　第五条　市、县海洋与水产主管部门应按照统筹兼顾、合理利用、加强管理的原则，制订浅海、滩涂水产增养殖发展规划，并与土地利用总体规划相衔接，报同级人民政府批准。
　　第六条　军事禁区、军事管理区和国家、省、市确定的航道、锚地、港区不得划作养殖区。
　　汕头港港区内(含南北两岸)原经市政府批准的养殖场地应由市海洋与水产主管部门组织逐步迁出；严禁任何单位和个人在汕头港港区内新建、扩建养殖场所。
　　第七条　凡使用国有或集体所有的浅海、滩涂从事水产增养殖的单位和个人，应向所在地的海洋与水产主管部门（属使用市区范围内的浅海、滩涂的，向市海洋与水产主管部门；属使用县（县级市）范围内浅海、滩涂的，向县（县级市）海洋与水产主管部门）提出申请，由海洋与水产主管部门根据本地发展规划，依照谁开发、谁利用、谁收益的原则进行审核并报同级人民政府批准后，由海洋与水产主管部门代表同级人民政府核发《养殖使用证》，并绘图立标，登记造册，立卷归档。
　　第八条　本细则实施前已从事国有或集体所有的浅海、滩涂水产增养殖的单位和个人，均应按规定向所在地海洋与水产主管部门办理手续，申领或换领
《养殖使用证》。
　　第九条　相邻的县之间，县与市区之间应按已划定的行政区域界线明确水产增养殖保护管理线。未划定行政界线或行政界线不明确的区域，属县之间的由相邻县的人民政府协商解决，协商不成的，由市人民政府确定；属县与市区之间的，由市人民政府协调解决。管理线明确之前，应暂缓发放《养殖使用证》。
　　第十条　《养殖使用证》实行年审制度。市、县海洋与水产主管部门应负责对《养殖使用证》于每年1～6月份审核一次。凡未参加年审的《养殖使用证》，均视为无效证件。
　　第十一条　在不改变浅海、滩涂水产增养殖使用性质的前提下，需转让养殖使用权的，由当事人双方向原发证机关提出申请，发证机关经审核同意后，办理转让手续，注销原《养殖使用证》，并发给被转让人新的《养殖使用证》。
　　第十二条　利用浅海、滩涂进行水产增养殖的单位和个人应按有关规定向海洋与水产主管部门缴纳浅海、滩涂水产增养殖使用费。确有困难，需减征或免征水产增养殖使用费的，须报经所在地海洋与水产主管部门批准。
　　第十三条　凡取得《养殖使用证》的单位和个人，应按划定的使用范围、期限进行开发，不得相互侵占，不得随意闲置；并有责任保护其养殖使用的浅海、滩涂的生产条件、基础设施和渔业资源不受破坏。
　　第十四条　市、县海洋与水产主管部门应按各自管理权限，在浅海、滩涂中划定水产资源保护区和渔业种苗增养殖保护区、保护小区(以上统称保护区)和禁渔期，并按国家、省、市有关规定实施管理。
　　第十五条　浅海、滩涂养殖使用权受法律保护，任何单位和个人不得随意变更或侵占。
　　第十六条　国家建设需要征用浅海、滩涂养殖场所的，建设单位应事先征求所在地海洋与水产主管部门的意见，依照国家和省、市、县的有关规定办理征用手续和给予合理的补偿。
　　第十七条　规划用于水产增养殖的浅海、滩涂未经所在地海洋与水产主管部门审核，并报县级以上人民政府批准，不得围垦；重要的水产苗种基地和养殖场所不得围垦。
　　经批准围垦，而又未形成围垦区的抛石范围的浅海、滩涂，围垦单位不得出租给其他单位或个人使用。
　　第十八条　浅海、滩涂水产增养殖生产者之间对水面滩涂界线或权属有争议，由当事人双方协商解决；协商不成的，由所在地海洋与水产主管部门处理。
　　第十九条　违反本细则，有下列行为之一的，由市、县海洋与水产主管部门按下列规定处罚：
　　㈠无《养殖使用证》擅自进行浅海、滩涂养殖的，没收违法所得，可处1000元以上10000元以下罚款；
　　㈡擅自转让《养殖使用证》的，没收违法所得，并可吊销《养殖使用证》；
　　㈢不按《养殖使用证》规定的期限开发利用浅海、滩涂的，按每公顷水产增养殖使用费标准的2～3倍征收闲置费，并可吊销《养殖使用证》；
　　㈣擅自变更或侵犯他人养殖使用权的,责令停止侵害,赔偿损失；
　　㈤擅自进入保护区从事捕捞或养殖生产的，没收违法所得，赔偿损失，处以5000元以上20000元以下罚款；
　　㈥在养殖区内进行拖网、掺缯、潜捕或定置作业的，没收违法所得，赔偿损失，处以500元以上3000元以下罚款。
　　第二十条　当事人对海洋与水产主管部门的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15天内，向作出处罚决定部门的上一级主管部门申请复议。当事人也可以在接到处罚决定之日起15天内直接向人民法院起诉。
　　第二十一条　擅自进入军事禁区、军事管理区和国家、省、市确定的航道、锚地、港区进行养殖的，由有关部门依法处理。
　　第二十二条　违反本细则，构成治安处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚；情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
　　第二十三条　海洋与水产主管部门的工作人员玩忽职守，滥用职权，循私舞弊，由其所在单位或其上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十四条　本细则由市海洋与水产局负责解释。
　　第二十五条　本细则自颁布之日起施行。