想说利乐垄断不容易

赵庆庆
dinazqq@hotmail.com

近一年来，利乐这家全球最大的软包装供应商逐渐受到人们的关注，不过似乎一开始它就是以“负面”的姿态走进媒体的视线，倍受“垄断”质疑。然而“声讨”之中，法律和事实依据在什么，能采取什么实质行动呢，想说利乐垄断不容易。
利乐遭到的垄断质疑是，它控制着全球75%的软包装市场份额，在国内无菌包装机和无菌包装材料市场占有90%以上的份额，并凭借其在我国无菌包装机市场的垄断地位，采用搭售等方法，迫使购买了其设备的客户使用其包装材料，压制公平竞争。对此，以山东泉林公司为代表的企业已经向国家有关部委和协会反映，他们希望首先通过协会和政府有关部门协调，并表示可能采取进一步法律行动。
如果有关政府部门和协会介入此事，进行有实际约束效力的“协调”，其权力的行使必须有法律依据，必须符合行政法和WTO规则的要求，不能有超越法律的行政权力，不存在所谓“进一步的法律行动”，不然就又有企业有问题不找“市场”，找“市长”之嫌。
我国曾经针对市场竞争关系颁布了一些法律、法规、规章和规定及文件，这其中包含了一些反垄断规范，但是这些法律主要针对行政垄断，对经济垄断规制较少，对利乐公司及其行为没有适用性。而且这些法律主要是国务院及其部委颁布的行政性法规、规章和政策性文件（表现形式多为规定、意见和通知）以及各地方法规、规章，效力层次整体较低，缺乏权威性，其本身的禁止性规定一般仅表明政策态度和方向，操作性不强，法律责任不到位，执法权力不明确、不充分，缺乏执行程序。
《反不正当竞争法》规定经营者销售商品，不得违背购买者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的条件。《价格法》规定经营者定价，应当遵循公平、合法和诚实信用的原则，定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况，经营者不得相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益，不得违反法律、法规的规定牟取暴利。《制止价格垄断行为暂行规定》对价格垄断行为和市场支配地位作出了定义，也规定了经营者不得凭借市场支配地位，违反法律、法规的规定牟取暴利。但这些法律规范仍然是“粗线条的”，如果没有其他法律的配套规定，适用起来也有很大困难，难以认定垄断，需要未来的《反垄断法》提供足够的反垄断法律依据。
《反垄断法》一直被认为是市场经济的宪法，对市场竞争关系、国家和市场的关系和整个市场秩序有深刻的影响。各方围绕《反垄断法》制定的必要性、立法体例、调整对象、规制原则、执法机构的设置及其权力等一系列问题进行了广泛而持久的讨论、辩论和研究。《反垄断法》（草案）虽然勾勒出反垄断法的基本框架，但是仍然在进一步调整中，所以尽管《反垄断法》已经进入立法程序的最后阶段，但在近期出台仍然具有不确定因素。
虽然利乐曾经被欧盟认定垄断，但是欧盟和中国的市场竞争格局不同，有其自己的竞争法，欧盟处理垄断的方法和结果只能作为我们处理利乐中国垄断问题的借鉴。未来我国出台《反垄断法》之后，如果要对利乐垄断采取法律规制，可能面临一系列问题。
市场支配力及其确认标准
垄断的普通意义是对供给和价格的控制，有关方面认为利乐在出售包装机时搭售包装材料，将其在包装机市场上的支配力延伸到包装材料，并且利乐在无菌包装材料市场上索取垄断高价，构成垄断。
从反垄断法理论上说，无论是索取垄断高价的剥削性垄断行为，还是搭售的妨碍性垄断行为，构成两种垄断行为有一个共同的前提，即滥用市场支配力。根据世界各国反垄断的立法和实践，要确定一个市场主体进行垄断首先需要证明它有“市场支配力”。具有市场支配力的企业具有一定的经济实力，有能力在相当程度上独立于它的竞争者、客户和最终消费者而行为，为所欲为地实施其经营战略，完全以符合自己利益的方式影响市场的竞争条件，妨碍相关市场的有效竞争。如果要说利乐垄断，首先要证明利乐具有市场支配力。
关于市场支配力的认定标准有许多观点，有所谓的市场绩效标准，即如果一个企业的盈利大幅度超过了它在竞争性条件下的盈利，就可以认定该企业拥有市场支配地位；有所谓市场行为标准，即如果一个企业可以不受竞争者的产品价格以及其他方面经营决策而制定自己的产品价格或者其他方面的经营决策，这个企业就具有市场支配地位；还有所谓的市场结构标准，即如果一个企业在相关市场长期占据较高的市场份额，这本身就说明该企业具有市场支配力。
采取怎样的判断标准将直接影响对利乐行为性质的认定。市场绩效标准难以让人信服，因为其理论基础是，在竞争性的市场条件下，企业的产品销售价格应当等于边际成本，而人们并不能精确确定企业的产品的边际成本，边际收益等于边际成本也只是完全竞争模型的假设，市场行为标准又有循环论证之嫌，单纯的市场结构标准也不合适，因为市场份额是历史的、静态的，它说明的是企业过去的竞争力，不能确定企业今后的市场地位。
认定利乐是否具有市场支配力需要合理而可操作的标准。未来应当综合利乐的市场份额及能够影响竞争的其他因素来判断利乐的市场支配力，这些因素有，企业与其竞争者的市场份额之间的相对优势（如果一个企业较其他竞争企业在市场份额上有相对优势，尽管其绝对市场份额不大，仍然可能具有市场支配力；如果一个企业占有相当的市场份额，但较其他竞争企业在市场份额上不具有相对优势，它仍然可能不具有市场支配力），市场的潜在竞争，企业的技术优势等。
相关市场的界定
要判断市场支配力，首先要界定相关产品市场，目的是确定市场规模，识别市场上竞争这以及主要客户和消费者，这是非常重要的，相关产品市场范围界定的大小将直接决定一个企业在该市场上所占市场份额的大小。
我们所熟悉的利乐公司的主要产品利乐包和利乐枕都是无菌纸质复合软包装材料，如果把无菌纸质复合软包装材料作为一个市场，利乐公司的产品占有绝对的市场份额。但是从产品替代性角度看，有相当一些其他种类的包装材料在一定程度上能够替代无菌纸制复合软包装，能够满足商品安全和稳定的储藏、运输需求。随着中国饮料市场需求的迅速扩大和多元化，对包装材料的需求也在迅速扩大和多元化，以包装企业争夺最为激烈的奶制品市场为例，按地域体系，乳品包装可以分为本地包装（销售范围1-100公里）、区域包装（销售范围0-1000公里）和全国包装（销售范围0-3000公里），按价值体系，乳品包装又可以分为高档包装（屋脊包、ESL包装、塑杯、利乐包）、物超所值包（无菌塑料袋、利乐枕），按材质，分为纸质包装和塑料包装，按储藏温度，分为常温包装和低温包装。如果把整个无菌包装材料作为相关市场，利乐公司的包装材料产品在其中的市场份额就小得多了。不同包装材料需要相应的包装机，这样利乐公司的包装机的市场份额也相对小了。
尽管泉林公司认为，纸质无菌包装需要用专用设备，投资高昂，设备运转需要昂贵和复杂的维修服务体系，行业的进入和退出壁垒很高，不同的包装形式之间的竞争只有在客户进行投资选择时才产生，客户一旦进入该领域，其后整个设备寿命期内被锁定单一形式的包装耗材上，但是从长期来看，随着中国饮品市场的飞速增长，客户依然能够在不同包装形式之间做出选择，我们已经可以看到许多品牌的饮料已经使用了不同品牌和不同类型的包装材料。
所以，把利乐产品放在不同的市场范围内考察，它的市场份额会完全不同，产品市场界定越宽泛，竞争越激烈，利乐的市场支配力就越低，从产品的可替代性和它们之间的竞争角度看，应该对利乐产品的相关市场进行比较宽泛的界定，由此考察利乐的市场支配力。
销售量和销售额一般能够较好地反映同一市场上的生产商或者销售商的相对地位和力量。反垄断执行机构确定市场份额时，可以采用市场信息，例如公司的评估报告及产业咨询机构和行业协会的研究报告，还可以要求相关企业提供信息，但是这些是非公共的信息，经常涉及相关企业的商业利益，持久和复杂的反垄断程序肯定会影响它们的经营，而且并不一定真正符合他们的利益，所以即便是反垄断法规定了执行机构调查的权力和相关企业提供信息的义务，相信反垄断程序进行起来也是相当困难甚至是尴尬的。
市场的可竞争性
一个市场主体可能因为技术、营销、市场先入和政策优势等因素占有相当的市场份额，但只要市场是开放的、可竞争的，这些优势都不是绝对的。资本一定会流向高回报率的产业，只要市场不存在行政权力设置的壁垒，任何企业通过竞争取得的垄断优势都是暂时的，市场是竞争、垄断、被超越、再竞争的过程。
利乐在上世纪70年代较早进入中国，在国内的包装市场上已经形成自己相当的优势，但是随着中国的日益开放和市场需求增大，国际上其他包装企业已经积极开拓中国市场，如美国的国际纸业公司、OI公司、瑞士工业集团（SIG）、澳大利亚ACI公司和法国圣戈班公司等跨国包装巨头，它们在华投资办厂，已经形成对利乐公司的竞争，国内一些企业也发展很快，整个包装市场的竞争日趋激烈，包装材料的价格已经有所下降，国内一些知名饮料企业除了使用利乐产品，已经开始同时使用其他国内外企业的包装材料了。
滥用市场支配力，实施垄断行为的证明
现代反垄断法不认为单纯具有市场支配力就是垄断。市场经济条件下，获得市场支配力是任何企业的目标，企业正是在这样的追求下竞争，提高技术、经营和品牌，从而促进整个社会的发展，这是恰恰是市场机制所鼓励的和需要的。构成垄断除了要具有垄断状态，还要有垄断行为。所以，要证明利乐垄断，除了首先要确定利乐具有市场支配力，还要证明利乐实施了垄断行为，也就是要证明利乐有搭售并索取垄断高价的行为。
搭售和垄断高价的构成
从本质上说，搭售是具有市场支配力的企业将其在某个市场的竞争优势不正当地辐射到被搭售的产品或者服务的市场上，从而不公平地限制这些产品或者服务的竞争。构成搭售的首要要件就是存在两种以上独立的产品或者服务。
如果把利乐包装机和利乐包装材料绝对分割，将它们作为绝对独立的两个产品，这似乎是不合适的。利乐不是简单供应设备和材料，它为客户提供的产品是以包装机和材料为载体的全面的包装解决方案，利乐除为客户提供加工设备、包装设备和包装材料、售后零配件服务等这些一般企业能够做到的东西，还为客户提供开发市场、教育消费者、市场营销和开发新产品等服务。
利乐公司在与其客户的合同中约定若干年中客户使用约定数量的包装耗材来抵扣包装设备余款，这是利乐公司独特的营销方式，不但促进了销售，还促进了国内饮品市场的发展。现代经济理论认为，产品成本不仅包括生产成本还包括销售成本，生产成本是创造产品和效用的费用，销售成本则是创造需求和增加需求的费用。成本不仅仅是为了增加货物的供给，需求也不是固定的东西，也需要经费去开拓。现在的厂商可能对销售成本更加注意，利乐也是这样的。对利乐的产品用户来说，“设备捆绑材料”是一种融资和付款方式，通过这种方式，双方能够进行长期和深入的合作。竞争存在于同行之间，存在于企业和消费者之间，存在于交易企业之间，利乐和其他包装企业竞争，虽然利乐并不直接面对消费者，但实际上也要应对来自消费者的竞争压力，利乐和上下游企业之间的竞争局势取决于双方的市场力量，但一方绝对不会利用自己的市场力量完全压制对方，因为双方是互利关系，是相辅相成的。
另外，据利乐公司解释，“设备捆绑材料”是出于保证包装质量和稳定性的需要，这也是有一定的道理的，因为一般在出售机器或设备的时候，特别是在出售高科技产品的时候，卖家为了加强产品使用安全、寿命，提高企业的信誉和商品的声誉，要求买家购买他们提供的零部件或者辅助材料也是合理的。如果两个商品同时销售符合商业习惯，一般就不认为构成搭售。利乐的纸质材料上有一种标识密码，利乐公司罐装机上的电脑只有识别这个密码后才能工作，用其他公司的包装纸罐装机就不工作，利乐的识别校正系统的条形码实是利乐的一项专利，如果反垄断法没有对专利有相反规定，其本身是受专利法保护。
构成搭售的另一个要件是违背消费者意愿进行销售，但是利乐设备的使用者购买利乐包装材料是违背意愿的吗？有企业说利乐包材的价格高于其他企业的包材，如果他们可以选择其他企业的产品就可以降低成本。但是，法律上的“意愿”不是人们的主观愿望，它应该是具有现实性的人们的选择倾向，通过人们的行为体现。交易中的买卖双方都有自己的预期空间，都希望获取最大的收益，如果双方的预期空间有一定相交的地方，交易究竟在其中的哪个点达成，双方各自获得多少消费者剩余，这要取决于双方的谈判能力。任何人在交易完成后都有不满意的地方，都觉得可以更好，没有永远完全满意的时候。所以，意愿首先要具有现实性。前面说过，利乐提供的不是单一的产品，是全面的包装方案，其包装材料的价格是与一定品质的设备和服务联系在一起的，和其他企业提供的产品实际是不同的，与利乐的价格不具有可比性，利乐公司的下游生产企业如果既希望得到利乐公司高品质的设备产品和服务，又希望能使用其他企业价格更低的耗材，可能必须支付其他较高的价格。这好比如果你选择麦当劳里的经济套餐，就必须接受也许你并不喜欢的可乐，如果我们想有更多的选择，就必须按照比较贵的单价购买。既然许多企业选择了利乐，这说明这对它们终究是最有利的，尤其是从前面说到的产品价值和财务安排上来说，即便有所不满。
质疑利乐索取垄断高价也缺乏说服力，不能仅仅依据利乐产品的价格比其他企业产品的价格高就认定利乐索取垄断高价。
在现实生活中，每一个生产者的产品，由于在品质、商标、包装和销售条件（包括商店的位置、经营方式、服务态度、信誉）等方面的不同，会产生一定的差别，这就使每个生产者对他自己的产品拥有一定的垄断权，从而直接或者间接索要较高的价格，获得在市场存在正常和有效竞争的情况下不可能获得的利润。利乐正是以其产品给客户创造独特的价值获得了相对其他企业的垄断优势。但问题是，前面说过利乐产品给客户创造的价值是不同的，其他产品不能和其进行简单的价格比较，完全竞争在现实中也是并不存在的，而且又如何能够确定一个正常的和在有效竞争市场条件下的所应有的价格水平。强迫占市场地位的企业按照竞争条件下的水平制定价格比强化市场竞争的难度还要大，反垄断法不应该成为进行价格管制的新的法律工具。
另外，仅仅因为利乐包装成本占产品总成本30%以上，比重过大，就说这是垄断高价，这是没有道理的。水果和牛奶所以能够从初级农产品变成商品，成为消费者手中的包装果汁和牛奶，这其中的关键就是包装，近年我国饮料市场的快速发展就离不开包装技术的推广和应用。况且我们都知道纯净水的包装成本在总成本的比重恐怕更高，然而我们却从来没有提出过垄断质疑。所以包装成本占总成本的比重并不是判断垄断高价的依据。
认定反垄断后的处理措施
在确认企业垄断之后，更重要的如何处理垄断，如何恢复竞争的秩序，这又远远难于垄断的认定。如果利乐被认定垄断，那么除了被处以罚款，还可能被禁止在销售包装机的同时捆绑包装材料，如果是这样，利乐公司可以相应调整自己的销售策略，制定新的包装机和包装材料的价格体系，凭借其在资本、技术、服务、网络方面的优势，相信利乐仍然能够在包装材料市场上占据优势，包括价格优势，那时，恐怕又会有企业质疑利乐倾销了。利乐制定其产品价格是其自主经营的一部分，无论如何法律和有关机构不能直接规定其产品价格，这样的价格管制一定是愚蠢和武断的，因为管制机构不一定是明智的，也不能充分预测管制给市场竞争带来的影响。
任何处理措施的执行和维持都是需要资源的，其过程也是相当漫长和复杂的，恢复竞争秩序的初衷反而最后很可能产生搅乱市场秩序的结果。
进一步开放市场，发挥竞争作用，正确运用反垄断法
从以上分析看出，质疑利乐垄断在法律依据、法律分析和法律执行上都有许多障碍和困难。反垄断在我们国家刚刚开始，解决这些问题不仅仅需要《反垄断法》具体明确的规定，还需要通过实践不断探索。诺贝尔经济学奖得主加里•贝克曾经说“无论是法官还是立法者都缺乏足够的证据断定一个企业到底是推动了竞争还是抑制了竞争。控制垄断的更有效的办法是鼓励竞争者进入行业，包括国外的竞争者。”
中国政府如果对利乐这样的跨国公司利用其在华市场的垄断地位限制中国企业参与竞争的行为加以规制，必须以事实为依据，以法律为准绳，既要维护民族企业的利益，也要符合其推动竞争市场化的价值目标。在中国市场进一步开放的一段时期内，无菌包装市场是向进一步竞争的方向发展的，国内企业和其他跨国公司都是利乐有力的竞争对手，充分发挥竞争的作用，以市场机制的力量制约垄断行为比《反垄断法》有效。
但是《反垄断法》仍然是有重要意义的，有人认为利乐涉嫌与主要备件、零件和不包装耗材料供应上结成杯葛同盟，拒绝向利乐以外的无菌包装机和包装耗材生产商提供关键性设备、零件和原材料，这些行为在垄断法上是横向限制竞争协议，是本身违法的，应该受到反垄断法的制裁，反垄断法要赋予执行机构相当的调查权力来调查事实。而且，无菌包装市场的竞争格局在未来很可能形成寡头垄断的情形，这些寡头厂商由于意识到彼此之间的竞争性，因而不再在产量和价格上相互斗争，而是达成默契，共同维持一个使企业利润达到最大化的价格水平，并分配与这一价格水平相对应的产量，从而瓜分市场，瓜分利润，这时就是《反垄断法》发挥作用的时候了。


交通部


中华人民共和国交通部令

2002年第2号

《公路工程施工招标投标管理办法》已于2002年4月4日经第五次部务会议通过，现予公布，自2002年7月15日起施行。

部长 黄镇东

二○○二年六月六日


公路工程施工招标投标管理办法


第一章 总 则



第一条 为规范公路工程施工招标投标活动，提高公路工程施工质量，根据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国招标投标法》和国家有关规定，制定本办法。

第二条 在中华人民共和国境内进行公路工程施工招标投标活动，适用本办法。

本办法所称公路工程，包括公路、公路桥梁、公路隧道及与之相关的安全设施、防护设施、监控设施、通信设施、收费设施、绿化设施、服务设施、管理设施等公路附属设施的新建、改建与安装工程。

第三条 下列公路工程施工项目必须进行招标，但涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者利用扶贫资金实行以工代赈等不适宜进行招标的项目除外：

（一） 投资总额在3000万元人民币以上的公路工程施工项目；

（二） 施工单项合同估算价在200万元人民币以上的公路工程施工项目；

（三） 法律、行政法规规定应当招标的其他公路工程施工项目。

第四条 公路工程施工招标投标活动应当遵循合法、公开、公平、公正和诚实信用的原则。

第五条 依法必须进行招标的公路工程施工项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制，任何符合公路建设市场准入条件的企业法人都可以参加投标。

任何组织和个人不得以任何方式非法干预公路工程施工招标投标活动。

第六条 交通部依法负责全国公路工程施工招标投标活动的监督管理。

省级人民政府交通主管部门依法负责本行政区域内公路工程施工招标投标活动的监督管理。



第二章 招 标



第七条 公路工程施工招标的项目应当具备下列条件：

（一）初步设计文件已被批准；

（二）建设资金已经落实；

（三）项目法人已经成立，并符合项目法人资格标准要求。

第八条 公路工程施工招标的招标人，应当是依照本办法规定提出公路工程施工招标项目、进行公路工程施工招标的项目法人（以下简称招标人）。

第九条 具备下列条件的招标人，可以自行办理招标事宜：

（一）具有与招标项目相适应的工程管理、造价管理、财务管理能力；

（二）有组织编制公路工程施工招标文件和标底的能力；

（三）有对投标人进行资格审查和组织评标的能力。

招标人不具备本条前款规定条件的，应当委托具有相应资格的招标代理机构办理公路工程施工招标事宜。

任何组织和个人不得强行为招标人指定招标代理机构。

第十条 公路工程施工招标分为公开招标和邀请招标。

采用公开招标的，招标人应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒体发布招标公告，邀请具备相应资格的不特定的法人投标。

采用邀请招标的，招标人应当以发送投标邀请书的方式，邀请三个以上具备相应资格的特定的法人投标。

第十一条 公路工程施工招标应当实行公开招标，法律、行政法规和本办法另有规定的，从其规定。

符合下列条件之一，不适宜公开招标的其他公路建设项目，按项目管理权限经交通部或者省级人民政府交通主管部门批准，可以进行邀请招标：

（一）施工规模较小；

（二）有特殊技术要求；

（三）工期特别紧。

第十二条 公路工程施工招标，可以对整个建设项目一次招标，也可以根据不同专业、不同实施阶段，分标段、分阶段进行招标，但不得将招标工程化整为零或者以其他任何方式规避招标。

第十三条 公路工程施工招标应当按工程施工规模，合理划分标段和合理确定工期。

划分标段应当有利于承包人合理组织施工和合理投入。

施工工期应当按批复的初步设计的建设工期，结合项目实际情况确定。

第十四条 公路工程施工招标，应当按下列程序进行：

（一）招标人确定招标方式，采用邀请招标的，应当按照本办法规定报有关主管部门审批。

（二）招标人编制投标资格预审文件和招标文件，招标文件应当按项目管理权限报交通主管部门审批。

（三）发布招标公告，发售投标资格预审文件；采用邀请招标的，招标人可直接发出投标邀请，发售招标文件。

（四）对潜在投标人进行资格审查，并将资格预审结果按项目管理权限报交通主管部门审批。

（五）向资格预审合格的潜在投标人发售招标文件。

（六）组织投标人考察工程现场，召开标前会。

（七）接受投标人的投标文件，公开开标。

（八）组建评标委员会评标，推荐中标候选人。

（九）招标人确定中标人，并将评标报告和评标结果报交通主管部门核备。

（十）招标人发出中标通知书。

（十一）招标人与中标人订立公路工程施工合同。

第十五条 投标资格预审文件应当载明下列内容：

（一）招标项目的性质、规模和技术要求；

（二）资格标准和审查办法；

（三）提交资格审查申请书的时间、地点。

投标资格预审文件不得针对不同地区、不同行业的潜在投标人及其它潜在投标人设定不同的审查标准。

第十六条 招标人应当根据招标项目的特点和需要，编制招标文件。

二级以上公路和大型桥梁、隧道建设项目的主体工程施工招标文件，应当使用交通部颁发的《公路工程国内招标文件范本》。

本条前款规定以外的其他公路工程和公路附属设施工程的施工招标文件，可以参照交通部颁发的《公路工程国内招标文件范本》的格式和内容进行编制，并可以适当简化。

招标文件应当载明以下主要内容：

（一）投标邀请书；

（二）投标须知；

（三）公路工程施工合同主要条款；

（四）招标项目适用的技术规范；

（五）施工图设计文件；

（六）投标文件格式，包括投标书格式及投标书附录格式、投标书附表格式、工程量清单格式、投标担保文件格式、合同格式等；

投标须知应当载明以下内容：

（一）评标标准和方法；

（二）工期要求；

（三）提交投标文件的起止时间、地点和方式；

（四）开标的时间和地点。

第十七条 招标公告、投标邀请书应当载明下列内容：

（一）招标人的名称和地址；

（二）招标项目的名称、技术标准、规模、投资情况、工期、实施地点和时间；

（三）获取投标资格预审文件、招标文件的办法、时间和地点；

（四）对投标人的资质要求；

（五）招标人认为应当公告或者告知的其他事项。

招标公告不得含有限制具备条件的潜在投标人购买投标资格预审文件的内容。

第十八条 招标人应当合理确定资格预审申请文件和投标文件的编制时间。

编制资格预审申请文件的时间，自开始发售投标资格预审文件之日起至潜在投标人提交资格预审申请文件截止时间止，不得少于14日。

编制投标文件的时间，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止时间止，高速公路、一级公路、技术复杂的特大桥梁、特长隧道不得少于28日，其他公路工程不得少于20日。

第十九条 国道主干线、国家重点公路建设项目的工程施工的招标人应当将招标文件报省级交通主管部门审批，报交通部核备；其他公路建设项目的工程施工的招标人应当将招标文件报省级交通主管部门规定的部门审批。

使用国际金融组织或者外国政府贷款、援助资金的公路建设项目，其工程施工招标文件经省级交通主管部门初审后，报交通部审批。

第二十条 招标人如需对已出售的招标文件进行补充说明、勘误或者局部修正时，应当在投标截止日期15日前以书面形式通知所有投标人，并应当按照项目管理权限报交通主管部门核备。

第二十一条 招标人对已发出的招标文件进行补充说明、勘误或者局部修正的内容，为招标文件的组成部分。

第二十二条 招标人设定标底的，可自行编制标底或者委托具备相应资格的单位编制标底。

标底编制应当符合国家有关规定。标底的各单项工程费用应当控制在批准的概算以内。

招标人应当采取措施，确保标底在开标前保密。

第二十三条 公路工程施工招标投标实行资格审查制度。

公路工程施工采用公开招标的，招标公告发布后，招标人应当根据潜在投标人提交的资格预审申请文件，对潜在投标人的资格进行审查。招标人只向资格预审合格的潜在投标人发售招标文件。

公路工程施工采用邀请招标的，投标邀请书发出后，招标人应当根据投标人提交的投标文件，对投标人的资格进行审查。

第二十四条 潜在投标人应当按照投标资格预审文件的要求，向招标人提交资格预审申请文件。

资格预审申请文件应当载明以下主要内容：

（一）营业执照；

（二）公路工程施工资质证书；

（三）资信、财务能力的证明文件；

（四）资产构成情况及投标人投资参股的关联企业情况；

（五）拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩证明；

（六）拟用于完成招标项目的主要施工机械设备；

（七）近五年来的类似工程施工业绩情况；

（八）近三年来财务平衡表及财务审计情况；

（九）目前正在承担施工的项目情况和正在参加投标的项目情况。

（十）招标人要求的其他相关文件。

第二十五条 两个以上的施工单位可以组成联合体参加公路工程施工投标。联合体各成员单位都应当具备与拟承担工程相适应的资质条件。

以联合体形式参加公路工程施工投标，应当在资格预审申请文件中注明，并提交联合体各成员单位共同签订的联合体协议。

联合体协议应当明确主办人及成员单位各自的权利和义务以及应当承担的责任。

第二十六条 属于以下情况之一者，资格预审申请文件无效：

（一）未按期送达的资格预审申请文件；

（二）未经法定代表人或其授权的代理人签字，或未加盖投标人印章的资格预审申请文件；

（三）不符合本办法规定要求的资格预审申请文件；

（四）内容虚假的资格预审申请文件；

（五）投资参股招标项目的施工单位提交的资格预审申请文件。

第二十七条 招标人审查潜在投标人的资格，应当严格按照投标资格预审文件的规定进行，不得采用抽签、摇号等博彩性方式进行资格审查。

第二十八条 国道主干线、国家重点公路建设项目的工程施工招标的招标人应当将资格预审结果报省级交通主管部门审批，报交通部核备；其他公路建设项目的工程施工的招标人应当将资格预审结果报省级交通主管部门规定的部门审批。

使用国际金融组织或者外国政府贷款、援助资金的公路建设项目，其工程施工招标资格预审结果经省级交通主管部门初审后，报交通部审批。



第三章 投　　标



第二十九条 投标人按照本办法规定通过资格预审取得投标资格后，即可参加公路工程施工投标。

第三十条 投标人应当按照招标文件的要求，按时参加招标人主持召开的标前会并勘察现场。

第三十一条 投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件，并对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。

第三十二条 投标人拟将投标项目部分非主体、非关键性工程进行分包的，应当向招标人提交分包计划，并在投标文件中载明。分包单位的资质应当与其承担的工程规模标准相适应。

第三十三条 投标文件应当由投标人的法定代表人或其授权的代理人签字，并加盖投标人印章。

投标文件应当由投标人密封，并按招标文件规定的时间、地点和方式送达招标人。

第三十四条 投标文件按要求送达后，在招标文件规定的投标截止时间前，投标人如需撤回或者修改投标文件，应当以正式函件提出并作出说明。

修改投标文件的函件是投标文件的组成部分，其形式要求、密封方式、送达时间，适用对投标文件的规定。

第三十五条 招标人对投标人按时送达并符合密封要求的投标文件，应当签收，并妥善保存。

招标人不得接受在招标文件规定的截止时间后送达的及未按要求密封的投标文件。

第三十六条 投标人参加投标，不得弄虚作假，不得与其他投

标人互相串通投标，不得采取贿赂以及其他不正当手段谋取中标，不得妨碍其他投标人投标。



第四章 开标、评标和中标



第三十七条 开标时间应当与招标文件中确定的提交投标文件截止时间一致。

开标地点应当是招标文件中预先确定的地点，不得随意变更。

第三十八条 开标应当公开进行。

开标由招标人主持，邀请交通主管部门和所有投标人的法定代表人或其授权的代理人参加。

第三十九条 开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并予以公证。

投标文件的密封情况经确认无误后，应当当众拆封，并宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。

采用综合评分法进行评标的，招标人应当同时公布标底。

第四十条 招标人对开标过程应当记录，并存档备查。

第四十一条 招标人应当自开标之日起2日内将开标情况报交通主管部门备案。

第四十二条 评标由招标人依法组建的评标委员会负责。

评标委员会由招标人的代表和从评标专家库中抽取的专家组成，人数为五人以上单数，其中专家人数不得少于成员总数的三分之二。

第四十三条 国道主干线和国家重点公路建设项目，评标委员会专家从交通部设立的评标专家库中抽取，或者根据交通部授权从省级人民政府交通主管部门设立的评标专家库中抽取。其他公路建设项目的评标委员会专家从省级人民政府交通主管部门设立的评标专家库中抽取。

与投标人有利害关系的人员不得进入相关项目的评标委员会。

第四十四条 评标委员会成员名单在中标结果确定前应当保

密。

第四十五条 评标委员会成员应当客观、公正地履行职责，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。

评标委员会成员不得私下接触投标人，不得收受投标人的财物或者其他好处，不得透露对投标文件的评审、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况。

任何单位和个人不得非法干预、影响评标过程和结果。

第四十六条 评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出或者改变投标文件的实质性内容。

第四十七条 公路工程施工招标的评标办法分综合评分法和最

低评标价法。

综合评分法适用于高速公路、一级公路、技术复杂的特大桥梁、特长隧道工程，其它工程可采用最低评标价法。

采用综合评分法评标的，应当在招标文件中载明复合标底计算公

式和各项评价内容取分权重；采用最低评标价法评标的，应当在招标文件中明确投标人不得以低于成本价的价格投标。

第四十八条 评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和

方法，对投标文件进行评审和比较。

招标文件中没有规定的标准和方法，不得作为评标的依据。

采用综合评分法评标的，应当对评标价、施工能力、施工组织管理、质量保证措施、业绩与信誉按不同权重分别进行打分，按得分高低进行排序，推荐得分高的投标人为中标候选人。

采用最低评标价法评标的，应当对通过技术和商务评审的投标人按评标价从低到高进行排序，推荐评标价最低的投标人为中标候选人，但不得推荐评标价低于成本价的投标人为中标候选人。

第四十九条 评标委员会完成评标工作后，应当向招标人提出书面评标报告。

评标报告应当载明以下内容：

（一）评标委员会的成员名单；

（二）开标记录情况；

（三）评标采用的标准和方法；

（四）对投标人的评价；

（五）符合要求的投标人情况；

（六）推荐的中标候选人；

（七）需要说明的其他事项。

评标委员会推荐的中标候选人应当限定在1至3人，并标明排列顺序。

第五十条 招标人应当根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的合格中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会确定中标人。

使用国有资金或者国家融资的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。

第五十一条 属于下列情况之一的，应当作为废标处理：

（一） 投标文件未经法定代表人或者其授权代理人签字，或者未加盖投标人公章；

（二）投标文件字迹潦草、模糊，无法辨认；

（四） 投标人对同一招标段提交两份以上内容不同的投标文件，未书面声明其中哪一份有效；

（五） 投标人在招标文件未要求选择性报价时，对同一个标段，有两个或两个以上的报价；

（六） 投标人承诺的施工工期超过招标文件规定的期限或者对合同的重要条款有保留；

（六）投标人以不正当手段进行投标或干预评标工作的。

（七）投标人未按招标文件要求提交投标担保；

（八）投标文件不符合招标文件实质性要求的其它情形。

第五十二条 有下列情形之一的，招标人应当依照本办法重新招标：

（一） 一个标段少于3个投标人的；

（二） 经评标委员会评审，所有投标均不符合招标文件要求；

（三） 由于招标人、招标代理人或投标人的违法行为，导致中

标无效。

（四） 评标委员会推荐的中标候选人均未与招标人签订公路

工程施工合同的。

重新招标的，招标人应当将重新招标方案报交通主管部门备案，招标文件有修改的，应当将修改后的招标文件一并备案。

第五十三条 招标人应当自确定中标人之日起15日内按项目管理权限将评标报告和评标结果报交通主管部门核备。

交通主管部门自收到评标报告和评标结果之日起7日内未提出异议的，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。

招标人应当自发出中标通知书之日起5日内，向投标人退还投标担保。

第五十四条 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内订立书面公路工程施工合同。

公路工程施工合同应当按照招标文件、中标人的投标文件、中标通知书订立。

招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。



第六章 附 则



第五十五条 违反本办法及《中华人民共和国招标投标法》的行为，依法承担相应的法律责任。

第五十六条 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的公路工程项目进行招标，贷款方或者资金提供方对施工招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定，但不得违背中华人民共和国的社会公共利益。

第五十七条 本办法由交通部解释。

第五十八条 本办法自2002年7月15日起施行，交通部1989年 8 月26日发布的《公路工程施工招标投标管理办法》同时废止。