民事诉讼举证时限探析

陈龙仁 林有星


民事诉讼离不开证据，证据制度是民事诉讼制度的核心。而举证时限是证据制度的重要组成部分，是诉讼中是否承担不利裁判风险的一个分界。一般认为，举证时限制度，是指负有举证责任的当事人应当在法律规定和法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失效法律后果的一项民事诉讼期间制度。这个定义揭示了举证时限的两层含义：其一是限定的期间，其二是法律后果，包括逾期不举证时一方当事人应承担的不利后果和另一方当事人相应获得的有利后果。我们认为，第一层含义是形式上的，第二层含义为实质上的，只有以法律后果为支撑，限定期间才不致落空。
我国在《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉》（以下简称《规定》）出台前，《民事诉讼法》关于举证时限的规定处于虚无状态，只有在《海事诉讼特别程序法》第八十四条规定，“当事人应当在开庭审理前完成举证”。因此，理论界和实务界普遍认为，我国民诉法对当事人举证采取“证据随时提出主义”， 当事人在法庭审理 的各个阶段均可提出新的证据。这造成，审判实践中，当事人往往利用民诉法的漏洞，庭前不提供证据，在庭审中搞突然袭击，或一审时不提供证据，在二审或再审中提出证据，达到拖延诉讼的目的。这种情况，不仅违反了诚实信用原则，严重地干扰了诉讼活动的正常进行，既给法院造成人力、物力和精力的浪费，也给对方当事人增加了负担。更为严重的是使法院的裁判一直处于不稳定状态，是妨碍法院审判效率提高的重要原因，亦不利于规范当事人的诉讼 行为和提高当事人的举证意识。本文作者将对举证时限做一理论上的探讨，并对《最高人民法院〈关于民事诉讼证据若干规定〉》提出自己的几点看法。
一、民事诉讼证据举证时限的理论基础
对于举证时限制度的理论基础，是一个无法回避的问题，是体现举证时限制度的价值追求和考虑的深层依据。作者试从以下四个方面进行讨论：
（一） 程序安定理论。所谓程序安定，是指民事诉讼的运作应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。程序运作的安定必须贯穿于整个诉讼过程中。庭审是诉讼的中心环节，而证据是庭审的核心，当事人的讼争须围绕证据而展开，法官的裁判也须依据证据作出。如果证据的提出没有时限规定，它可以一审、二审和再审中随时提出，也可以被任意地推倒重来，那么，法院的终局裁决就具有了明显的不确定性，双方当事人最终的权利义务就处于悬而未决的状态。在诉讼中忽视程序安定而追求实体真实的做法，往往是传统的“重实体轻程序”观念在作祟。举证时限制度的目的在于通过限定举证的有效期间，尽量减少或杜绝程序的回复和重新启动，保证程序的有序性和稳定性，避免随时提出证据带来的程序动荡。随时提出证据的一种典型情形就是有蓄谋的“突然袭击”。这种突袭策略不但违背平等对抗原则，而且造成讼争焦点不明，程序动荡不定，既判软弱无力，严重影响了裁判的权威性。程序的安定性，作为诉讼的基本价值，应当成为诉讼过程的价值取向之一，受到法院的重视，有时甚至要牺牲其它的便利。
（二）诚实信用原则。当事人在合理期限内不举证而逾期提出了新证据，有时可能是当事人有正当理由不能提出新证据，但更可能是当事人出于恶意，故意不提出证据而把它当作“秘密武器”，期待出奇制胜。法律不能约束纯粹的道德，但可以通过约束其意图取得的法律上的利益而加以规制。所以当事人在法定的期间不行使诉讼上的权能（提出证据证明自己的主张），基于保护另一方当事人对预期行为的信赖（一方当事人不提交证据，则对方当事人就不必为此作出防御准备），可以不再允许该当事人行使此项权能，即禁止逾期提出新证据。通过规定超过举证时限规定而提出的证据失权这一法律后果，诚实信用原则“在此发挥了一种对当事人诚信，及时行使权利进行督促的作用”。
（三）举证责任。举证责任是指诉讼上无法确定的某种事实（确定一定法律效果的权利发生、变更或消灭所必要的事实）的存在时，对当事人产生的不利后果（其所主张的有利的法律效果不被承认的后果）。在认识和理解举证责任的问题上不仅应当把握举证责任的形式，还应当从举证责任的内容和后果上来认识。即使法律规定当事人对自已提出的主张有责任提供证据，但如果对提供证据的时间及逾期举证的后果没有做出明确的规定，举证责任也就形同虚设了。举证时限制度正是为了克服这一缺陷而设计的。它规定了当事人若不在限定的期限内举证，将失去证据的提出权和证明权，即承当举证责任的败诉风险，由此举证责任才得以真正贯彻和落实。而且举证时限制度给负有举证责任的当事人一种外来的时间上的和不利后果上的压力，能够敦促当事人积极履行举证责任，为求得胜诉而主动调查收集证据并及时向法院提出其所有拥有的全部诉讼证据，为法院顺利开庭集中审理提供了充分条件。所以可以说举证责任是举证时限制度的应有之意和必然要求。这正符合当前司法改革的趋势——当事人主义。
（四）形式真实主义。民事诉讼法中对案件事实的证明， 是对已以发生事件的回溯，虽然从哲学意义上说，人的认识能力是无限的，但诉讼不可能无限期的拖延，因此，证据的调查收集会受时间、空间及探知手段的限制，庭审认定的事实依据只能是拟制的“真实”，而非原始状态的实际的“真实”，它必须符合法律的形式规定，并且受制于法律的评价。正是在这种意义上说，“审判所能达到的只能是形式真实而不可能是实质真实。”另一方面，由于民事诉讼法所要求的标准远低于刑事诉讼法所要求的“确实和充分”的证据标准，因此，以“形式真实”或由“法律真实”作为民事诉讼证明标准模式之选择并无不妥。在西方，一般把诉讼看成是一种竞技，那么在诉讼这场体育比赛中，双方当事人作为平等的参赛选手，法官作为公平执法的裁判，一切都必须遵循比赛规则。在特定的时间和特定的地点，双方当事人以全部的精力参与竞争，并且共同接受裁判，事后即使再有实力再优秀也不能改变这一结果。虽然，这种形式真实有可能与客观真实存在误差，甚至导致人们所说的“错案”。但这种牺牲应该被认为是保证程序整体公正的必要代价。
二、《规定》关于举证时限的规定
《规定》专门设立“举证时限与证据交换”一章共十五条，具体包括了举证时限的一般规定、证据交换问题及新证据问题，在一定程度上解决了法律法规对举证时限没有明确规定与对审理时限存在严格规定的矛盾，确保案件在审限内审结，保护了当事人合法权益，维护法院的威信，保证法律事实的效果。下面作者将就《规定》中关于举证时限的规定提出自己的几点看法：
第一，条款规定不明确。《规定》第三十三条明确规定法院在送达案件受理通知书和应诉通知书时，可以根据案件情况制定举证时限及逾期提供证据的法律后果，由人民法院指定举证时限的，指定的时限不少于三十日。第八十一条规定，法院适用简易程序审理案件，不受本解释中第三十二条、三十三条第一款和第七十九条规定的限制。即适用简易程序审理案件，举证时限不受三十日的约束，法院指定的举证时限，可以在三十日以内，也可以在三十日外。本规定的立法目的应在于发挥简易程序审理案件的优势，提高司法效率。但却不利于对举证时限的统一规范。可能造成同一法院、同一审判庭、不同审判人员的用意，单从当事人方面来看，这就容易造成当事人对法官的公正性产生合理怀疑。
而且，《规定》中的三十三条第三款规定，指定的期限不得少于三十日，即只规定举证时限下限，而未规定上限。这是否意味着法官可以指定当事人在审限内的任何时候举证。如果是这样的话，就可能造成案件承办法官恶意地拖延案件的审理。
第二， 条款间存在矛盾。《规定》第三十四条规定，当事人在举证期限内不提交证据的，视为放弃举证权利，其中“不提交”概念范畴不清，学理上，“不提交”应包括以下几方面的情形：一、当事人在举证期限内有能力提交而不提交。二、当事人在举证期限内因不能提交而不提交。三、当事人在举证期限内因不知道证据的存在而不提交。是否这三种情形的“不提交”都视为当事人放弃举证权利。很明显答案是否定的。如果回答是肯定的话，那就不存在“新的证据”问题。但《规定》中却没有明确地将以上三种情形区分开。就第一种情形而言，当事人在举证期限内能提交而不提交，当然应视为放弃举证权利，这就不存在庭审中将其作为“新的证据”而组织质证；如果是第二、第三情形，则存在庭审中当事人提出“新的证据”。针对以上三种情形，《规定》第四十一条第一款规定，当事人在一审举证期限届满后新发现的证据，应属上述的第二、三这两种情形，即当事人在举证期限内因不能或不知道证据的存在而不提交证据的，导致在期限届满后发现才提交。既然当事人在举证期限内不提交证据的，视为放弃举证权利，就不存在在庭审中再提交新的证据的问题。可见，《规定》对“不提交”的范畴未加以区分，直接导致《规定》条款第三十四条第一款与第四十一条相矛盾。
第三，条款存在重复现象。第三十四条规定，当事人在举证期限内不提交证据的，视为放弃举证权利，《民事诉讼法》第一百二十五条第一款明确 规定当事人在法庭上可以提出新的证据，《规定》第四十一条相应规定了《民事诉讼法》第一百二十五条第一款规定的“新的证据”的情形，从内容上表明，当事人举证期限届满后提供的证据不是新的证据的，法院就不予采纳。但《规定》第四十三条第一款则又规定了相同的内容。显然，第四十三条第一款的立法目的在于对第三十四条、第四十一条进行补充说明，但我们仅就《规定》第三十四条、第四十条及《民事诉讼法》第一百二十五条第一款，就可以得出当事人举证期限届满后提供的证据不是新的证据的，人民法院不予采纳。因而《规定》第四十三条第一款的规定属条款重复。
第四， 对不同类别的证据存在区别对待。《规定》第五十四条规定，当事人申请证人出庭作证，应当在举证期限届满十日前提出，并经人民法院许可。经司法实践表明，此规定不甚合理，证人证言是证据的一种，当事人申请证人出庭作证的时间应在举证期限届满前，而不能予以区别对待，另行规定应在十日前提出申请。况且，人民法院适用简易程序审理案件不受“由人民法院指定举证举证期限的，指定的期限不得少于三十日”的限制。若案件承办法官将举证时限定在十日以内，当事人又如何能做到“在举证期限届满十日前提出”呢？
三、对《规定》的几点建议
第一，具体规定适用简易程序审理案件由法院指定举证期限的具体时限，确定一定的限度。既然适用了简易程序，目的很明显就在于提高司法效率，而要提高司法效率，则不能单方面地强调对当事人的约束，同时应该对审判人员自由裁量权给予一定程度的制约，否则不但不能完全发挥适用简易程序的作用，而且易造成当事人对审判人员产生合理的怀疑。
第二，应明确规定当事人在举证期限届满后不提交证据中“不提交 ”的具体范畴，区分不提交与不能提交。从举证责任和程序安定的角度来考虑，当事人在举证期限内有能力提交证据而恶意不提交，理应视为其放弃举证权利，当事人确因不能而无法及时提交 证据的，则不能一概视为放弃举证权利，而应给予其弥补的机会。
第三，消除条款的重复现象，既然已存在的法律法规对相关的问题规定已以明确，就没有必要在同一法律法规再做出重复的规定。即《规定》第四十三条第一款应删除。
最后，规定申请当事人出庭作证的期限为举证期限届满前，而非举证期限届满后十日前。


国家中医药管理局


国中医药发〔2006〕42号

国家中医药管理局关于印发中医药事业发展“十一五”规划的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市卫生厅局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局，局各直属单位：

现将《中医药事业发展“十一五”规划》印发给你们，请结合本地区、本单位工作实际，认真贯彻落实。

《中医药事业发展“十一五”规划》根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制，是中医药改革与发展的蓝图，是中医药行业“十一五”期间的行动指南，也是中医药管理部门履行职责的重要依据。中医药行业要按照《规划》部署和要求，全面贯彻落实科学发展观，紧紧抓住我国发展的重要战略机遇期，求真务实，开拓创新，努力推进中医药事业全面协调可持续发展，为人民健康服务，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会服务。

附件：《中医药事业发展“十一五”规划》

二○○六年八月一日




中医药事业发展“十一五”规划

“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期。为促进中医药事业全面、协调、可持续发展，更好地为人民健康服务，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会服务，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定本规划。
一、“十一五”时期中医药事业发展面临的形势
“十五”时期，中医药事业得到了长足发展。中医医疗服务网络基本建立，城乡中医医疗机构基础条件和服务设施得到改善。服务领域扩大，服务能力提高。中医药应对突发公共卫生事件和防治重大疾病能力有一定提高，特别是在防治非典的战役中，中医药的作用得到社会的公认，受到世界卫生组织的积极评价；中医药治疗艾滋病取得较好的效果。中医药学术得到继承与创新，中医药特色优势进一步发挥。一批中医药和民族医药文献得到挖掘和整理，一批老中医药专家和民族医药专家学术经验得到继承，一批学术特点突出、临床优势明显的中医药重点学科和专科初步形成；中医药科研能力进一步增强，具备了一定的基础设施和支撑条件，形成了全社会、多学科、多部门参与的格局，取得了一批科研成果；实施《中药现代化发展纲要》，中药产业水平进一步提升。中医药队伍建设步伐加快，人员素质有所提高。初步形成了多形式、多层次、多专业的中医药教育体系；院校教育规模不断拓展，建立了中医药继续教育制度，扩大了中医药继续教育覆盖率和中医药专业技术人员受教育率，提高了中医药人员的业务能力和水平。中医药法制建设迈出重大步伐。我国第一部专门的中医药行政法规《中华人民共和国中医药条例》颁布实施，中医药立法列入日程，24个省（区、市）颁布了地方性中医药法规，中医药标准化建设步伐加快。中医药对外交流与合作更加活跃，层次进一步提升。“十五”期间，政府间交流与合作不断加强，与16个国家和地区签定了专门的传统医药双边合作协议；目前，已有70多个国家政府卫生部门与我国签订了包括传统医药内容的合作协议。中医药事业发展“十五”计划确定的目标基本实现。

中医药事业发展状况简表
指 标 2000年 2005年
中医医院（所） 2654 3009
中医医院床位数（万张） 27.1 31.5
中医类别执业（助理）医师（万人） 35.0 49.3
中医医院床均固定资产总值（万元） 8.7 14.4
中医医院病床使用率（%） 50.7 65.0
中医医院门急诊人次数（亿人次） 1.89 2.34
综合医院中医科床位数（万张） 5.9 3.3
综合医院中医科门诊人次数（亿人次） 0.66 0.59
高等中医药院校（所） 25 32
高等中医药类在校生人数（万人） 7.7 38.5
中等中医药学校（所） 52 61
中等中医药类在校生人数（万人） 5.6 24.1
省（自治区、直辖市）中医药继续教育覆盖率（%） 100 100
县（市、区）中医药继续教育覆盖率（%） 80 85
医疗机构中医药专业技术人员继续教育受教率（%） 60 77.9
实施中医住院医师规范化培训制度的省、地市级中医医院比率（%） —— 67.3
实施中医住院医师规范化培训制度的县级中医医院比率（%） —— 50.9
独立的中医药科研机构数（所） 89 119
在新的历史时期，中医药事业面临新的发展机遇。中医药发展受到党和政府的高度重视，党和国家制定了一系列保护、扶持、促进中医药发展的法律法规和方针政策。国务院有关部门和地方政府在政策制定、项目规划、资金投入等方面加大了对中医药的支持力度。“十一五”期间，国家将进一步加大对卫生事业的投入，完善公共卫生和医疗服务体系，加强农村卫生服务体系建设，加快推进新型农村合作医疗制度建设，加快构建以社区为基础的新型城市医疗卫生服务体系，加强对重大疾病防治的研究，保护和发展中医药，大力发展中药产业，中医药发展形成了良好的法律政策环境。中医药深受广大人民群众的喜爱，有着广泛的社会基础，随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，人们健康观念的变化和医学模式的转变，以及老龄化社会进程的加快，对中医药的服务需求进一步增加，为中医药的发展创造了新的空间，中医药的发展潜力巨大。现代科学技术的迅猛发展，为中医药发展提供了有力的技术支撑。面对日益增长的医药费用负担，日趋突出的医源性、药源性疾病和许多难以解决的医学问题，中医药以其源于天然、副作用小、疗效确切、价格相对低廉的特点和优势，在世界上越来越受到人们的关注。目前中医药已传播到130多个国家和地区，全球中草药应用日益广泛，销售量不断增长。
同时，中医药发展也面临着严峻的挑战。随着城市化、工业化、全球化进程加快，给我国带来了一系列环境和卫生问题。当前，我国疾病预防控制形势依然严峻，原有的传染病尚未得到有效控制，新发传染病不断出现，慢性非传染性疾病人数也在不断增加，给中医药发展提出了新的要求。现代医学的迅速发展，疾病预防诊断和救治水平不断提高，中医药一些原有的优势领域受到严峻挑战。时代变迁，社会进步，多元文化交织与东西方文化差异的碰撞日益显现，加之中医药文化传承的弱化，使基于中华民族优秀传统文化形成的中医药学得到社会的普遍理解与认同不够。天然药物日益受到重视，很多国家投入重金，加大对中医药的研究开发力度，通过专利、标准等技术手段，占领市场，对中医药发展构成挑战。中医医疗服务体制、机制还不能完全与人民群众的需求相适应，改革的任务仍十分艰巨。
当前，中医药发展还存在不少困难和问题。一些保护和扶持中医药事业发展的政策措施没有得到贯彻落实，中医药的投入长期不足，基础差、底子薄的现状仍没有得到根本改善，城乡差距大，中西医之间差距大，地区之间不平衡。农村和社区中医药服务能力较弱，作用发挥还不够充分。中医药特色优势尚未得到充分发挥，在卫生改革与发展中有关中医药的特殊性问题未能得到有效解决。中医药学术水平、临床疗效和创新能力有待进一步提高，一些重大理论和关键技术尚未取得突破性进展。中医药人才队伍素质亟待提高。中医药的管理体制需不断健全和完善，中医医疗服务监管有待进一步加强。
二、“十一五”中医药事业发展的指导思想与发展目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧抓住我国发展的重要战略机遇期，遵循中医药自身发展规律，保持和发挥中医药特色优势，深化改革，坚持中西医并重，坚持继承创新，坚持中医中药紧密结合，坚持中医药、中西医结合、民族医药统筹发展，坚持政府主导和社会参与相结合，推进中医药事业全面协调可持续发展，为人民健康服务，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会服务。
（二）发展目标
到2010年，建立和完善覆盖城乡、服务功能完善、中医药特色突出、与人民群众需求相适应的中医药服务网络。中医药应对突发公共卫生事件能力显著提高，防治重大疾病的能力明显增强，在新型农村合作医疗和社区卫生服务中发挥更加重要的作用。中医药人才培养体系进一步完善，继续教育网络初步形成，队伍素质得到提高。中医药科学研究继承与创新体系基本建立，现代化进程和学术进步加快，中药资源得到有效保护与合理利用。实现中医药立法，初步建立中医药标准体系。中医药国际交流与合作成效更加显著，国际传播更加广泛，在人类健康保健中发挥更加重要的作用。
三、重点任务
（一）提高和完善中医药服务网络和服务能力
以提高临床疗效为核心，鼓励多模式发展，建立和完善中医药特色优势突出的中医药服务网络，不断提高中医药服务能力。
在城市，提高和完善以综合性中医医院、中医专科医院、综合医院中医科、社区卫生服务机构及面向社区的中医门诊部和中医诊所为主体的中医药服务网络和服务能力（含中西医结合、民族医医院，下同）。重点开展中医临床研究基地建设和重点中医医院建设。省级中医医院建成综合服务功能强、中医特色突出、专科优势明显的现代化综合性中医医院，成为全省中医医疗、技术指导中心和临床教学、科研基地；地市级中医医院建成中医专科特色突出、综合服务功能比较完善的中医医院，成为本地区中医医疗和技术指导中心；完善社区卫生服务机构的中医药服务功能，社区卫生服务中心设置中医诊室，配备一定数量的执业范围为全科医学专业的中医类别执业医师，至少有一名具有中级以上任职资格的中医类别执业医师，有条件的应设中药房，社区卫生服务站至少有一名能够提供中医药服务的执业医师。
在农村，提高和完善以县级中医医院、乡镇卫生院中医科、村卫生室为主体的中医药服务网络和服务能力。贯彻落实《农村卫生服务体系建设与发展规划》，到2010年，基本完成县级中医医院房屋设备的改造和建设任务；完善乡镇卫生院开展中医药服务的基本设施配置，到2010年全国所有乡镇卫生院都设置中医科或提供中医药服务，中医药服务量占总服务量的30%左右；每个村卫生室都要能够提供中医药服务。
（二）加强中医药应对突发公共卫生事件能力建设和重大疾病防治
适应公共卫生体制改革和发展要求，加强中医医院急诊急救能力建设。重点加强县级中医医院急诊急救基础设施条件建设和急诊急救技术培训；提高中医医院对感染性疾病的救治能力，病床在100张以上有条件的中医医院建设感染性疾病科；在有特色优势的中医医院、中西医结合医院和传染病医院开展中医、中西医结合治疗传染病临床基地建设；鼓励传染病医院设立中医或中西医结合科或病区。县级以上中医医院的医生应掌握中西医感染医学、急诊医学的基础理论和感染科、急诊科所必需的专业知识与技能。
在进一步提高中医药防治常见病、多发病能力的基础上，重点加强心脑血管病、糖尿病、恶性肿瘤、慢性呼吸系统疾病、肾病等重大慢病的中医药防治，初步完成综合防治方案，建立有中医药特点的疗效评价标准。
加强艾滋病、病毒性肝炎、非典、人感染高致病性禽流感等重点传染病的中医药防治。中医药防治艾滋病工作重点实施“六个一工程”——实施一个工作计划、开展一批医教研项目、组建一支专家队伍、建立一批医疗与科研基地、优化一个中医与中西医结合治疗方案、研制一批中药新药。抓好中医药治疗艾滋病试点工作。总结中医药治疗病毒性肝炎的经验，筛选、优化中医、中西医结合治疗方案，提高临床疗效。进一步开展对非典和人感染高致病性禽流感的研究和防治。
加强对地方性氟中毒、大骨节病等重点地方病的中医药防治研究和临床救治。
（三）充分发挥中医药在农村和社区卫生服务中的作用
进一步加强县级中医医院内涵建设，积极发挥县级中医医院在农村中医药工作中的龙头作用，使其成为农村中医药医疗、预防、保健中心。进一步加强以急诊急救能力建设为重点的综合服务功能建设，加强中医专科（专病）建设，充分发挥中医药特色优势。乡镇卫生院要通过加强培训和适宜技术推广等，进一步增强中医药服务功能，使中医药技术服务参与到医疗预防保健的全过程，同时加强对村卫生室中医药业务的指导。发挥农村中医工作先进县的示范带动作用。大力推广农村中医药适宜技术，针对农村多发病、常见病，推广安全有效、成本低廉、简便易学、适合本地区农村使用的中医药技术和方法。在新型农村合作医疗中充分发挥中医药的作用，将中医药服务全面纳入新型农村合作医疗中，进一步完善鼓励利用中医药服务的政策措施。鼓励乡村中医药技术人员利用当地中医药资源，自采、自种、自用中草药。
大力发展中医药社区卫生服务。社区卫生服务机构要按照《城市社区卫生服务中心基本标准》和《城市社区卫生服务站基本标准》的要求完成中医药服务设施配置和人员配备，满足开展中医药社区卫生服务的需要。社区卫生服务机构要充分发挥中医药的特色和优势，开展中医药预防、保健、康复、健康教育和常见病、多发病的诊疗服务。
（四）提升中医药自主创新能力
加强中医药基础理论研究。系统整理中医理论研究成果，重点开展病因病机、辨证方法、针灸效应原理、方剂配伍、中药药性、中药炮制原理等方面研究。
加强中医药学术继承研究。重点研究名老中医药专家学术思想和临床诊疗经验。系统整理、研究中医药古籍文献，实现数字化。开展民间中医独特诊疗技术和单验方筛选、评价、开发，保护和利用民间特色疗法。支持民族医药研究，加大挖掘、整理、总结、提高力度。
加强重大疾病及常见病、多发病防治的研究。开展中医临床研究方法学和相关技术标准研究。研究重大慢病的早期干预，优化和推广有效的防治方案。开展重点传染病防治及其疗效评价研究。加强常见病、多发病防治的深入研究，推广中医临床适宜技术。
加强中医药创新平台建设。开展中医临床研究基地、重点研究室、实验室建设，加强中医药科技国际交流与合作，重视对中医药知识产权的保护与利用，促进中医药科技资源的共建共享。
（五）提高中药产业可持续发展能力
加强中药资源保护、开发和可持续利用。开展中药资源普查。加强道地药材、珍稀濒危中药材研究，支持野生药材家种家养。建设中药资源基地，建立濒危药材种质资源示范圃、濒危中药资源保护示范区、濒危中药材繁育和野生抚育示范基地。
完善现代中药研发体系，提高中药新药创制能力。重点开展符合中药、民族药特点的有效性、安全性评价方法研究，完善中药技术标准体系。开发体现中药特点的新剂型、新辅料、新设备，研制具有自主知识产权的中药产品。利用现代生物技术，促进现代中药产业发展。加强名医名方开发及名优中成药的二次开发，研制安全、有效、可控的创新药物，提高中药产业的国际竞争力。
（六）加强中医药人才培养
推进中医药人才战略，构建中医药终身教育体系。制定并实施《中国中医药教育发展纲要》，开展中医药教育学研究，探索建立符合中医药教育自身规律的教育模式。
加强中医药院校教育宏观指导。制定中医药教育相关标准，建立中医药教育质量保障机制，开展院校与师承相结合的教育模式试点工作及中医药教学质量评估试点工作。积极开展中医药职业教育，培养中医药职业技术人员。指导中医药教材建设工作，支持民族医药教材建设。
加强中医药继续教育工作。加强中医药继续教育的制度建设，依托现有社会资源，形成一批国家级、省级和基层中医药继续教育培训基地，对不同层次的在职人员进行培训，提高在职人员的综合素质。强化中医住院医师规范化培训的监管。加强中医药管理人才、复合型人才和紧缺人才培养。继续做好老中医药专家学术经验继承工作和优秀中医临床人才培养工作。开展西医学习中医高级研修工作。
加强农村、社区中医药人才培养。根据需求，调整院校教育层次和专业结构，开展面向农村的专科层次人才培养。继续加强农村在职、在岗中医药人员学历教育和乡镇卫生院中医临床骨干培养，开展县级中医医院专科专病技术骨干培训和乡村医生中医药知识与技能培训，提高农村中医药队伍整体素质。对申请注册中医类别全科医学专业为执业范围的执业医师开展规范化培训和岗位培训，对其他城市社区卫生服务机构医护人员开展中医药知识与技能培训。
加强中医药重点学科建设。进一步扩大中医药重点学科建设点，建设一批民族医药重点学科，开展中西医结合重点学科试点工作，加大对西部地区重点学科的扶持力度。加强学科带头人培养和学科内涵建设。
（七）推进中医药法制化、标准化建设
加强中医药法制化建设。积极推进《中医药法》的立法工作。继续贯彻落实《中华人民共和国中医药条例》。积极参与卫生等相关法律法规的起草和论证，在卫生等相关法律法规中体现中医药的内容和特点。认真做好中医药部门规章和规范性文件的制定。加强中医药执法监督体系建设。改进管理方式，逐步建立中医医疗机构信息公示制度。规范行政审批，推进依法行政。实施中医药行业“五五”普法规划，加强法制宣传，提高中医药行政管理和从业人员的法律素质。
推进中医药标准化、规范化建设。实施中医药标准化建设规划，基础标准方面，重点加强中医药基础名词术语标准、信息基础标准规范的制定；技术标准方面，重点加强中医、中西医结合临床各科常见病、多发病诊断标准、临床治疗指南、诊疗技术操作规范、疗效评价标准，以及中药质量标准等标准规范的制定；管理标准方面，重点加强中医医疗机构、人员、技术准入标准，中医药医疗、教育、科研建设和管理标准规范的制定。着力抓好中医药国家标准制定。积极推进中医药国际标准的制定。加强中医药标准化人才培养和专家队伍建设。加强中医药标准推行体系建设，建立一批中医药标准化研究基地，初步形成中医药标准监测评估系统和信息服务平台。
不断丰富和完善中医药政策。针对影响中医药发展的关键问题，组织开展中医药政策研究，系统整理新中国成立以来党和国家中医药政策，开展中医药行业发展重大理论与实践问题的研究，开展符合中医药发展规律特点的管理制度研究，开展我国中医药管理体制建设研究，开展中医药卫生经济学评价研究，开展保持和发挥中医药特色优势的政策研究等。
（八）促进中医药国际及对港澳台的交流与合作
实施“走出去”战略，中医药对外交流合作要为国家总体外交服务，并通过国家总体外交推进中医药走向世界。贯彻实施《中医药国际科技合作规划纲要（2006—2020年）》、《中医药对外交流与合作十年规划（2007—2016年）》。拓展与各国政府在中医药及传统医药政策法规、医疗、教育、科技及中医药标准化等方面的交流与合作。认真落实已签署的双边合作协议和项目，不断拓展新的政府间合作项目。完善与世界卫生组织、世界贸易组织及联合国教科文组织等国际组织的对话及紧密合作机制。加强与世界各国中医药学术团体、世界有关医药学术团体间的交流与合作。进一步完善中医药传播网络，构建中医药对外交流与合作信息服务平台。鼓励国内中医医疗机构参与国际医疗合作。努力提高中医药国际教育水平，加强境外办医和办学的指导，加强与外国科研机构和高等院校间的科技合作。支持国内中药企业参与国际合作与竞争。积极开展对外“引智”工作，加强对外引进的针对性和有效性，加强中药资源保护和中医药知识产权保护，有计划地合作研究与引进国外传统医药资源。积极推进民族医药的国际交流与合作。
继续开展与香港、澳门特区及台湾地区中医药的交流与合作。
（九）加强中医药文化建设
开展中医药文化研究。积极挖掘、利用中医药文化资源，组织开展中医药申报国家和世界非物质文化遗产工作，弘扬中华民族优秀传统文化，促进与中医药事业发展的紧密结合。加强中医药文物、古迹的挖掘整理和保护利用，发挥好具有代表性的传统中医药文化教育基地的教育作用，建立国家中医药博物馆。开展中医药特色的中医机构文化建设，把中医药文化作为内涵建设的重要组成部分。做好中医药宣传工作，宣传中医药的科学性以及在保障人民群众健康方面的地位、作用和优势，办好各类中医药报刊和杂志。针对不同地区和人群的特点，采用群众喜闻乐见的形式，加强中医药科普知识宣传工作。加强中医药宣传队伍和网络建设，进一步拓展信息渠道。大力宣传“名院、名科、名医”和“名厂、名店、名药”，增强品牌效应。
（十）大力推进中医药信息化
积极推动现代信息技术在中医药医疗、教育、科研、管理等各个领域的应用和推广，不断丰富和创新中医药发展的手段和方法。加强中医药信息化基础建设，鼓励中医药信息化技术和设备的研制与开发，加速中医药信息资源建设的标准化、规范化，促进中医药医疗、科研、教学、管理等信息交流的网络化。重点加强中医医院信息系统建设，不断提高中医医院的管理水平和服务能力。继续加强全国中医药行政管理网络、中医药统计信息网络、中医医疗质量监测网络和中医药基础数据库“三网一库”建设，推进信息公开，不断提高中医药科学管理和决策水平，为中医药跨越式发展提供技术支持和条件。
四、政策与措施
（一）健全中医药管理体制
积极协调有关部门，明确各省（区、市）依照部委管理国家局的模式设立相应中医药管理部门，进一步理顺中医药管理体制，为中医药事业发展提供必要的组织保障。地市级卫生行政部门要设立中医药管理机构，县级卫生行政部门的中医药工作要有机构管、有专人抓，保证中医药的方针、政策在基层得到顺利贯彻和落实。
（二）贯彻落实支持中医药事业发展的财政政策
明确各级政府职责，贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和财政部、原国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》等文件中关于支持中医药事业发展的财政政策。在政府对公共卫生专项投入中，增加中医专项补助经费；在制定重大卫生发展规划时，充分重视中医药事业发展的需求，增加中医药建设项目份额；在重大科技计划中安排更多的中医药项目。
（三）制定促进中医药发展的政策和管理制度
在公共卫生服务体系建设中，加强中医药服务能力建设，充分发挥中医药的作用。不断完善中医医疗机构补偿机制，充实和调整中医诊疗项目，合理调整中医技术劳务价格。在区域卫生规划中，合理配置中医药资源。在医疗卫生体制改革中，制定和完善符合中医药特点和发展规律、保护和促进中医药事业发展的相关政策。
逐步完善更加符合中医药、民族医药实际情况的医疗机构和从业人员准入制度。建立符合中医药人才成长规律的教育模式。探索建立符合中医学科特点的职称晋升制度。在中药材、中药饮片、医院中药制剂、中成药管理等方面制定体现中医药特点的管理办法，研究建立符合中医药特点的管理制度。
（四）加强中医药知识产权保护与利用
强化中医药知识产权保护与利用的意识。开展相关研究，为中医药知识产权保护和合理利用提供科学依据。明晰中医药知识产权的权利归属，规范中医药的开发和利用行为，促进中医药的可持续发展。研究中医药传统知识保护相关法理，提供中医药知识产权保护和利用的法规和政策建议，促进和丰富我国知识产权制度的理论建设，为我国参与国际有关传统医药知识保护谈判提供依据。
（五）深化改革，加强管理
按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，着力推进中医药行政管理体制改革。加快中医药管理部门职能转变，履行政府社会管理和公共服务的职能，进一步推进依法行政，规范行政行为，提高行政效率，降低行政成本。健全决策机制，推行政务公开并逐步实现制度化，加强中医药发展重大理论与实践问题的研究，建立和完善中医药政策法规体系以及中医药执法监督体制和机制，为中医药事业发展创造良好的社会环境。
积极推进政府所属医疗机构和科研机构管理体制改革，深化中医药机构人事制度改革和内部分配制度改革，增强中医药机构活力。鼓励社会资源投资举办中医药机构，满足人民群众多层次健康需求。
（六）加强中医药行业精神文明建设
切实加强中医药行业的思想道德教育、职业道德教育和思想政治工作，弘扬“大医精诚”的医德医风，树立既体现中医药传统优秀品德又符合新时代要求的服务理念，广泛开展义诊、送医药、献爱心等形式多样的道德实践活动。以创建文明单位、文明行业为目标，以打造学习型组织、开展文化建设为载体，努力构建和谐单位、和谐行业。大力宣传身边的先进典型事迹，塑造中医药工作者良好的社会形象。围绕解决群众看病难、看病贵问题，深化体制改革，强化行业监管，整顿服务秩序，规范从业行为，加强医德医风建设，切实减轻群众医疗负担，探索建立从源头上纠正和预防损害群众利益不正之风的长效机制。
五、重点项目
（一）中医医疗服务网络建设专项
1．县中医医院建设规划项目
按照《农村卫生服务体系建设与发展规划》整体部署，依据统一的建设标准，对政府举办的县中医医院业务用房进行改扩建，配置基本医疗设备，改善服务条件，提高服务能力，到2010年完成县中医医院房屋设备改造和建设任务。中央重点支持中西部地区贫困县、民族自治县、边境县中的部分县中医（民族医）医院基础设施建设，同时安排引导资金兼顾东部部分困难地区，共建设中医（民族医）医院400所左右。中央财政支持范围外的项目，由地方参照规划提出的标准，制定建设规划，确定投资规模，落实建设资金，完成建设任务。
2．地市级以上中医医院建设规划项目
依据中医临床研究基地建设标准，在全国有针对性地建设一定数量的国家级中医临床研究基地；依据重点中医医院建设标准，按照填平补齐、改扩建为主的原则，对地市级以上中医医院的业务用房进行改扩建并配置基本医疗设备，每省建设好一所省级综合性中医医院，各地（市）建设好一所地市级综合性中医医院。中央重点支持10所国家级中医临床研究基地建设，以及200所左右地市级以上中医医院建设。
3．重点中西医结合医院、民族医医院建设规划项目
在继续加强11所重点中西医结合医院建设，提高中西医结合防治疾病能力和科研能力的基础上，再增加8所重点中西医结合医院建设单位。制定重点民族医医院建设规划，确定一批重点建设单位。
（二）重大疾病的中医药防治与研究专项
1．中医药防治艾滋病项目
在国家艾滋病关怀治疗中，有计划扩大中医药治疗艾滋病试点省份和治疗人数，到2010年中医药治疗艾滋病病毒感染者和病人数达到1.5万人；加强中医药防治艾滋病的临床研究、基础研究和药物开发研究，提高一线临床人员对艾滋病的辨证施治能力，安全有效地救治艾滋病病毒感染者和病人，优化中医、中西医结合治疗方案，制定符合中医药特点的评价标准，研制出2—3个治疗艾滋病中药新药。
2．中医药防治优势病种研究项目
选择中医药在临床诊治中疗效确切、优势明显的10个病种，开展诊疗技术与方案的收集、筛选、验证、评价，总结中医药在防治这些病种上的治疗方法以及疗效评价方法，形成科学的防治规范和疗效评价体系，并在全国范围内进行培训和推广。
3．中医药防治疑难病种研究项目
选择5种高发、难治的疾病，深入研究疾病的发病原理、治疗方法、疗效评价以及中医病因病机、治法治则，客观分析中医药防治的优势所在，对这些疾病的中医药诊疗方案、疗效评价体系做科学的研究分析。
4．中医药重点专科（专病）建设项目
对“十五”期间确定的重点专科（专病）建设项目强化建设，并适度扩大专业与地域覆盖面，“十一五”期间再增加300个专科（专病）作为重点进行建设，发挥重点专科科技创新、人才培养、技术协作、提高临床疗效的作用。
（三）农村和社区中医药服务能力建设专项
1．农村医疗机构中医特色专科（专病）建设项目
“十一五”期末，国家建设农村医疗机构特色中医专科（专病）达到500个。
2．农村中医工作先进县建设项目
“十一五”期间，再建全国农村中医工作先进县（市）200个。
3．中医药适宜技术推广示范地区建设项目
在“十五”中医药适宜技术推广示范地区试点建设基础上，“十一五”期间，在全国遴选100个地区，通过建设，使其成为中医药适宜技术推广示范地区。
4．中医药特色社区卫生服务示范区建设项目
继续开展中医药特色社区卫生服务示范区建设项目，到2010年，使全国中医药特色社区卫生服务示范区达到100个。
（四）中医药继承及创新体系建设专项
落实《国家中长期科技发展规划纲要》提出的任务，通过实施《中医药科学研究发展纲要（2006—2020年）》，加强中医药的继承与创新，为中医药事业发展提供科技支撑。
1．学术传承研究项目
开展名老中医药专家学术思想传承研究，探索建立中医药学术传承、研究以及推广应用的有效方法和新模式。
系统开展文献整理研究，重点对500种中医药古籍文献进行整理与研究，稳定和培养中医古籍研究人才，构建中医药古籍文献数据库，推动古籍文献的数字化。在“十五”基础上，继续整理研究100种民族医药文献。
开展中医药（含民族医药）特色疗法和药物筛选研究，建立2—3个中医药特色技术和方药筛选评价中心。
2．创新能力建设项目
实施中医药重点研究室建设计划，建设一批中医药重点研究室。继续加强中医药科研三级实验室规范化建设，提高中医药科研支撑能力。
实施国家级中医临床研究基地的建设项目，强化中医临床研究。
实施提升传统名优中药生产企业创新能力项目，扶持建设10—20个传统名优中药生产示范基地，开发10—20个安全有效的传统名优产品和体现中医药特点的现代中药新药。引导建立30个中药创新药物研发基地。
3．科技服务能力建设项目
实施重大疾病的中医药防治与研究项目，重点研究中医药防治重大疾病的关键技术，建立符合中医药自身规律的研究方法学和临床疗效评价体系。
继续实施“中医临床诊疗技术整理与研究”项目，加强针对农村和社区适宜技术的筛选和评价，收集、整理和研究民间医药技术和方法，推广100项符合不同地区、不同人群需求的中医适宜技术。
改善中医药科技服务条件。建立和完善中医药科技信息服务网络和共享平台，培育1—2个科技服务中介机构，扶持建设3—5个中医药临床疗效评价中心，5—10个国家级中医药科技成果推广示范基地，5—10个国家中药工程技术研究中心，3—5个中药标准研究中心。
4．中医药知识产权保护项目
实施国家知识产权战略，深入进行中医药知识产权保护和利用研究，尤其注重中医药传统知识和中医药特色技术的研究、保护和利用。开展中医药传统知识调查，建立中医药知识产权保护名录及其数据库。
（五）中药资源利用与可持续发展专项
开展中药资源普查，初步建立中药资源动态监测体系和预警系统。引导建立3—5个中药资源利用与保护研究中心，研究中药资源可持续利用的关键技术，重点开展濒危、道地中药材示范研究。加强中药材种质种源的保护与利用，引导建设100种常用中药的道地药材生产示范基地。研究建立和完善体现中医药特点的中药质量技术标准、中药疗效评价方法和评价体系、中药安全性评价方法和评价体系。
（六）中医药人才培养专项
1．中医药重点学科建设项目
在原有的学科建设基础上，建设一批新的包括西部地区、民族医药、中西医结合在内的重点学科建设点，使建设点扩大到200个，加强中医药重点学科内涵建设和人才培养。
2．中医药教育研究项目
搭建中医药教育研究平台，开展中医药教育学研究、中医药教育质量评价体系研究、中医药课程体系改革研究等，促进中医药教育的发展。
3．继承创新中医药人才培养项目
在完成第三批全国老中医药专家学术经验继承工作基础上，开展第四批师承工作，培养1000名继承人。继续实施优秀中医临床人才研修项目，在完成第一批研修学员结业考核工作基础上，继续开展第二批优秀中医临床人才培养工作。加强学科带头人培养，通过重点学科建设，培养400名学科带头人。
启动西医学习中医高级研修班项目，在全国遴选100名热爱中医、有一定中医功底的中青年西医医师，对其进行中医理论和临床技能的培训，通过中、西两法的掌握与研究，成为具有较高理论水平和临床实践能力的高层次医学人才。
开展临床中药师培养试点工作，设立若干个临床中药师培训试点单位，培养一批临床中药师。开展中医药管理人才培养项目。
4．农村中医药人才培养项目
依托现有中医药医疗、教育机构，整合农村中医药教育资源，在全国设立一批农村中医药知识与技能培训示范基地。各省根据试点经验和本省情况，逐步设立相应的农村基层培训基地，对农村中医药人员开展以县级中医院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，贯穿县、乡、村三级的人才培养项目，到2010年，培养县级中医医院专科技术骨干5000名、乡镇卫生院中医临床骨干4万名、乡村医生中专学历教育人员5万名，并根据《乡村医生中医药知识与技能基本要求》，对其他乡村医生进行中医药知识与技能培训。
5．中医类别全科医学培训项目
依托现有中医药教育、医疗资源，设立一批城市社区中医药知识与技能培训示范基地，培养一批中医类别全科医学专业师资，组织编制一批适合不同层次中医药人才培养需要的培训教材，对申请注册中医类别全科医学专业为执业范围的执业医师进行岗位培训和规范化培训，对其他医护人员进行中医药基本知识与技能培训。
6．全员性中医药继续教育必修项目
依托具有优势学科、特色专科的中医药医疗、教育、科研机构，设立中医药优势学科继续教育培训基地，对各类各层次中医药专业技术人员开展中医经典大温课、临床中药知识与技能培训等中医药继续教育必修项目。
（七）中医药法制化标准化建设专项
1．中医药立法项目
开展中医药法的起草工作，争取2010年前颁布实施《中医药法》。加强中医药法制建设，研究制定贯彻实施中医药相关法律法规的规范性文件，进一步完善中医药法制体系。
2．中医药标准体系建设项目
重点制定一批中医药基础标准、技术标准和管理标准。突出抓好43项中医药国家标准的制定。至2010年完成500项中医药标准制定，初步建立中医药标准体系。
3．中医药标准推行体系建设项目
建设一批中医药标准研究基地。构建中医药标准实施监测系统，根据情况在全国遴选建设若干个专门的中医药标准监测机构。构建中医药标准信息服务平台。建立中医药标准化技术培训基地，加强标准化人才培养和知识普及。
（八）中医药国际交流与合作专项
1．与世界卫生组织和国外政府合作平台建设项目
与世界卫生组织共同发起建立世界传统医药政府交流合作论坛，定期举办发展战略、政策研究、管理规范等重要议题的研讨会，建立与世界卫生组织的良好合作机制，形成与各国政府开展传统医药合作的平台。
2．参与中医药国际标准化建设项目
协调国家有关部门，在国内有关技术标准和已制定的国际有关技术标准的基础上，提出或同世界卫生组织、国外政府或民间组织合作，有计划、分步骤地制定中医药名词术语标准、针灸穴位标准、中医诊疗技术指南和中药安全使用指南等中医药国际标准。
3．国外中医药政策信息研究项目
建立国外中医药信息研究中心，加强国外政策信息研究工作，收集世界卫生组织等国际组织和有关国家在传统医药领域的信息与政策，了解动态，掌握情况，研究问题，为中医药对外合作交流提出咨询建议。
4．中医药医疗、科研、教育对外合作基地建设项目
制定相关建设标准，依托国家重点医疗、教育、科研单位，建立对外交流合作基地，执行政府等有关机构间的合作交流项目，逐步形成中医药国际示范医疗中心、科技合作平台和学历教育基地。
5．国外重要药用资源合作研究与引进项目
通过已建立的政府和民间合作渠道等多种形式，开展国外药用植物物种资源考查与研究，选择适宜药用资源进行合作研究、引种和临床应用研究。
6．中医药外向型人才培养项目
通过强化语言训练、参与国际交流、开展合作研究等多种渠道和方式，重点培养100名外向型的中医药管理、学术专家，不断提高中医药国际交流与合作的能力和水平，初步建立起中医药国际高层次人才队伍。
（九）中医药文化建设专项
1．中医药文化传播项目
建立更加广泛的中医药宣传渠道，在海内外有影响媒体开辟中医药普及栏目或专题；开展中外传统医学文化的比较研究，定期举办学术和政策研讨会，进行中医药文化和成果海外巡展；组织开展全国各省市中医药文化的展播和宣传。
2．中医药申报国家和世界非物质文化遗产项目
大力开展中医药申报国家和世界非物质文化遗产工作，力争2010年前，中医药成功申报为世界非物质文化遗产。
3．文化基地建设与品牌宣传项目
建设中医药传统文化教育基地。组织开展中医药品牌战略宣传推广活动，宣传推广“名院、名科、名医”和“名厂、名店、名药”。
4．国家中医药博物馆建设项目
积极开展国家中医药博物馆建设，到2010年，基本建成国家中医药博物馆。
5．中医药科学普及项目
建设中医药科普专家队伍和机构，出版面向社会、图文并茂的系列科普宣传丛书，收集、整理、传播中医药民间故事、传说及四季防病健身的常识、经验，遴选和大力宣传中医医院文化建设优秀单位，鼓励以多种形式传播中医药文化和知识。
（十）信息化建设专项
1．中医药信息基础数据库建设项目
到2010年，基本建立起中医药统计信息数据库、中医药文献数据库、中医药专业技术标准与规范数据库、中医药机构数据库、中医药专业人才数据库、中医药政策法规数据库、中医药科研数据库、中医药教育数据库、中药数据库、中医药国际交流与合作数据库等基础数据库，并形成可持续发展机制。
2．中医药信息骨干网络建设项目
到2010年，基本建立全国中医药行政管理网络、中医药统计信息网络、中医医疗质量监测网络等3个骨干网络。
3．中医药信息应用系统建设项目
健全完善国家中医药管理局机关局域网及办公自动化系统，研制与开发中医药标准化考试题库和信息管理系统，建立中医药数字化图书馆。