机动车停放、保管性质认定及毁损、灭失责任承担分析

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　付建国

摘要：机动车辆在停车场毁损、灭失所产生的赔偿纠纷是司法实践中多发且较疑难的一类案件。本文作者从理论与实践的结合上认定机动车停放的性质入手，分别从车辆保管合同、场地租赁合同、消费服务合同的附随义务等三种法律关系的区别及特征上，研究、探讨了机动车在停车场毁损、灭失后，停车场地提供一方所应承担的民事法律责任。
关键词：机动车 停车场 保管合同 租赁合同 附随义务
　　随着机动车辆的不断增加，因机动车在停车场毁损、灭失引起的损害赔偿纠纷也越来越多。由于法律在这方面规定的比较原则，在法学理论上人们对停车场停放机动车辆的法律性质往往有不同的认识，司法实践也就因此导致不同的处理结果。因而对这一问题有认真探讨的必要。本文分别从机动车的有偿停放和无偿停放两个方面所导致的机动车毁损、灭失的民事责任上进行分析、探讨。
　　一、机动车有偿停放的法律性质及毁损、灭失的民事责任
　　从司法实践中反映出来的实际情况来看，机动车在停车场毁损、灭失引起的损害赔偿纠纷，以机动车的有偿停放居多。机动车的有偿停放，从停车场与机动车车主之间的法律关系性质来看，无非就是这么两种，即有偿的车辆保管合同关系和场地租赁合同关系。
　　（一）车辆保管合同关系。保管合同又称为寄存合同，我国《中华人民共和国合同法》第365条规定：“保管合同是保管人保管寄存人交付的保管物，并返还该物的合同。”强调了物的保管目的。《中华人民共和国合同法》第367条规定：“保管合同自保管物交付时成立，但当事人另有约定的除外。”强调了保管合同交付作为该类合同的生效要件，即此类合同是一种实践性的合同。保管合同分为有偿保管合同和无偿保管合同，第366条第二款规定：“当事人对保管费没有约定或者约定不明确的，依照本法第六十一条规定仍不能确定的，保管是无偿的。”第374条规定：“保管期间，因保管人保管不善造成保管物毁损、灭失的，保管人应当承担损害赔偿责任，但保管是无偿的，保管人证明自己没有重大过失的，不承担损害赔偿责任。”
　　由此看来，有偿保管合同保管人承担的是一种过错责任，即保管人应尽到善良保管人的注意，妥善保管保管物，只有在保管人存在过错，怠慢履行保管义务，或保管行为不妥，致使保管物毁损、灭失的，保管人才向寄托人承担赔偿损害责任。若车辆是因洪水、地震等不可抗力或意外事件毁损、灭失的，停车场因无过错则不负民事责任。若车辆被盗，停车场存在保管不善的过失，应向车主承担赔偿责任；若车辆遭暴力抢劫，则不能一概而论，由于抢劫犯罪具有突发性、不可预测性及难以防范性的特点，作为停车场来说，即使尽妥善保管义务，也不能完全避免此类犯罪事件的发生，责任的分担应具体情况具体分析：若因停车场保管措施不力，给犯罪分子以可乘之机，停车场应根据自己的过错承担相应的赔偿责任；若该抢劫犯罪行为根本是无法防范、无法避免的，则应根据罪责自负原则，由犯罪分子承担刑事责任的同时对毁损、灭失的车辆承担民事责任。
　　（二）场地租赁合同法律关系。场地租赁合同是租赁合同的一种，所谓租赁合同，根据《中华人民共和国合同法》第212条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”具体到场地租赁合同，就是一方将停车的场地交给机动车车主停放车辆使用，从而收取场地使用费的合同。一般来说，车主将机动车驶入停车场停放在相应的停车位，即视为停车场已经将车位交付车主使用。《中华人民共和国合同法》第216条规定：“出租人应当按照约定将租赁物交付承租人，并在租赁期间保持租赁物符合约定用途。”除此之外，出租人对承租人对租赁物的使用并不再承担其他义务和责任；相反，若因承租人使用不当导致租赁物损失的，承租人应向出租人承担赔偿责任。具体到场地租赁合同中，只要车主将车开进指定的停车位，停车场即出租方即已履行自己在租赁合同中的全部义务，对停车位上停放的机动车不负任何看管义务，即对机动车在停车场被毁损、灭失的不承担任何赔偿责任。当然，若因停车场即出租方的原因导致机动车毁损、灭失的，例如，出租人在指挥其他机动车入场时失误，导致该机动车被撞坏的，承租方则要负损害赔偿责任。但严格来说，此时的责任属于侵权责任，与场地租赁合同关系已不沾边了。
　　由于双方纠纷发生以后，停车场一般都极力主张双方合同性质是场地租赁而非保管合同，而机动车车主一般则极力主张是保管合同而非场地租赁合同。关于机动车车主与停车场之间究竟是保管合同关系还是场地租赁合同关系的认定，有学者认为：“只有在车主将机动车行驶证或车钥匙交押停车场，停车场向车主发放停车证或取车凭证，车主只有持该凭证方能将车从停车场取走时，才表明停车场作为保管人接受了该机动车的交付，并实际占有、控制了该机动车，车主与停车场才构成保管合同关系。否则，如果停车场仅向车主收取停车费，或者向车主出具停车场定额专用发票，且不需凭该票据取车，车主自己拿钥匙可以随时将车开走，那么，该机动车的实际控制权就没有交付给停车场，双方之间的保管合同关系就未成立，而仅构成停车场将停车位交付车主使用并收取一定费用的场地租赁合同关系。”[1]笔者认为，这只是认定双方成立的是保管合同法律关系还是场地租赁合同关系的最通常、最简单的情况，仅仅做这样的认定还是很不够的，还不能解决实际生活中存在的大量疑难问题。例如，在一些物业管理小区的停车场，由于停车场的管理人员和居住在该小区的一些车主很熟悉，停车场管理人员既不向机动车车主收取行驶证和车钥匙，也不向车主发放取车凭证，车主只要将车停放在一定位置，向停车场管理人员示意一下，以后自己拿钥匙可以随时将车开走；而对大多数与管理人员陌生的机动车车主，则要收取车钥匙或者发放取车凭证并凭证取车。但对各机动车主收取的停车费用都是一样的。如果不发取车凭证的车主的车辆丢失，我们能说双方成立的不是保管合同而是场地租赁合同吗？很明显，这种情况，双方成立的是车辆保管合同而不可能是场地租赁合同，只不过是因为双方比较熟悉，为了方便而简化了保管手续而已，但这并不能因此就改变保管合同的法律性质。
　　另外，场地租赁合同的成立，要求租赁场地的一方，对该场地要有所有权或使用权为必要条件，否则，就不可能成立场地租赁合同。例如，现在一些小区的物业管理一方对该小区居民停车或外来人员的停车收取一定的停车费用，既不收车钥匙，也不发给取车凭证，车主随时可将车开走。车辆管理一方认为是场地租赁合同关系，车主则认为是车辆保管合同关系，这时，如果车辆在停放期间丢失或者毁损，如何认定双方合同的性质呢？笔者认为，由于这一小区场地的使用权就是属于该小区全体居民的，即物业管理一方没有该场地的使用权，所收的停车费不可能是场地使用费，而只能是车辆保管费，即双方成立的只能是车辆保管合同，即使对小区以外的车主，成立的也只能是车辆保管合同法律关系。与这种情况相似的还有一种情况就是，在节假日的一些体育场馆、旅游景点等公共场所附近，有些单位或者个人为了创收，随便圈起一大块地方，招徕车主停车，以收取车主3至5元不等的所谓停车费或者存车费，既不收取车主的车钥匙，也不向车主发放取车凭证，车主随时可以将车开走，这时，车辆保管人和车主可能都认为是双方成立的是场地租赁合同关系。笔者认为，他们之间成立的只能是车辆保管合同法律关系。因为在这种情况下“保管人”收取的费用除了“保管费用”以外，不可能再有其他的合理解释。
因此，笔者认为停车场与机动车车主之间法律关系性质的认定，即认定双方的法律关系是保管合同关系还是场地租赁合同关系，主要看停车场地提供一方是否有场地使用权，如果有场地使用权，收取的停车费用比较公平合理，车主又随时可以将车开走的，一般就可以认定为是场地租赁合同关系；如果场地提供一方没有场地使用权，或者虽有场地使用权，但收取的费用较一般场地租赁合同又明显偏高，即按收取的费用来看，认定是场地租赁合同是明显不公平的，则应认定双方成立的是保管合同关系。另外，还要看当地人们的交易习惯，如果当地人们在习惯是都认为是保管合同或者是场地租赁合同，那就以人们的习惯认识为准。例如，梁书文教授在国家法官学院的高级法官培训班上讲了这样一个案例：一个体户某乙向某甲交月租费250元作为一个月的停车费（某甲租了他人一块空地开设车辆停放业务）。乙的车在该停车场地上丢失，双方就赔偿发生纠纷，甲主张是场地租赁合同，自己无责任；乙则主张是保管合同，甲应负赔偿责任。一、二审法院均判决支持了乙的主张。[2]此案双方虽没有约定是何种性质合同，但从交月租费，乙可以随时将车开走来看，更像是场地租赁合同，但从收取费用情况来看，认定是保管合同更合理些。所以，法院认定为保管合同是正确的。
　　二、机动车无偿停放的法律性质及毁损、灭失的民事责任
　　所谓机动车的无偿停放从停车场地的提供方与机动车车主之间的法律关系来看，主要有这么两种情况：一种无偿保管合同法律关系和消费服务合同的服务方为消费者提供停车场地所产生的消费服务合同附随义务。
　　（一）车辆无偿保管合同。从《中华人民共和国合同法》对保管合同的规定来看，无偿保管合同与有偿保管合同的区别主要有两点：一是无偿保管合同保管一方不收取保管费用；二是无偿保管合同的保管人一方对保管物毁损、灭失的责任要比有偿保管轻一些。即有偿保管的保管方即使有轻过失也要承担民事责任；而无偿保管合同的保管方只在有重大过失时才对保管物的毁损、灭失承担民事责任。
机动车在保管中毁损、灭失往往涉及两个难题，一是无偿保管还是有偿保管；二是如果认定为是无偿保管，如何认定保管人是否有重大过失。在保管合同没有约定或约定不明时，对保管合同性质的认定，《中华人民共和国合同法》第366条第二款规定 ：“当事人对保管费没有约定或约定不明确的，依照本法第六十一条规定仍不能确定的，保管是无偿的。”第61条的规定是：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或约定不明确的，可以补充协议，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”在保管方与机动车车主一方就保管合同是有偿还是无偿发生纠纷时，往往是车辆发生毁损、灭失发生纠纷之后，这时保管方极力主张是无偿保管，以减轻自己的责任，而机动车车主一方则极力主张是有偿保管，以取得最大限度的赔偿，双方难以就有偿还是无偿达成补充协议，所以只能按交易习惯来确定。例如，某丙将车开进一停车场停放，停车场没有人向甲收费，甲也不知是否是收费的停车场。两小时后丙办完事来取车时，车不见了，丙找到停车场管理人员，说自己的车在停车场丢失了，管理人员说是无偿保管，丢失了我们停车场没有责任，而丙看到其他在此停放的机动车车主都是在车开走时交费的。那么，这就可以认定是有偿保管而非无偿保管。如果因为车丢了，今天该停车场对所有在此停放的车辆都不收费了，但如果该停车场在昨天、前天是收费的，我们仍应认定该停车场与丙形成的是有偿保管合同。因此，在对车辆保管合同性质认定问题上，一定要联系的广一点，如对其他车辆是否收费保管，昨天、前天是否收费保管，该停车场的场地的来源，该场地登记的性质及场地管理人员开支的来源等。如果其停车场的场地是租来的，其管理人员的开支主要靠停车收费，在丢失他人车辆后就以未收取车辆保管费为由，而主张是无偿保管，这无论如何是不现实的，即不符合人们的交易习惯，应根据《中华人民共和国合同法》第61条规定认定为是有偿保管合同。二是如何认定无偿保管合同保管方有重大过失，在认定是无偿保管合同后，如果要求保管方赔偿毁损、灭失的车辆，则还要求保管人有重大过失，一般认为，“重大过失是指保管人明知保管物可能造成毁损、灭失而轻率地作为或者不作为。”[2]就是要求无偿保管人像保管自己的物品那样尽到同样的注意。例如，最近佛山市中级人民法院判决了这样一起机动车在无偿保管期间丢失的赔偿案件：原告袁某在晚六时许到某宾馆消费，同时将借用的轿车开进该宾馆的地下停车场，晚十时取车时，发现车已丢失。袁某诉之法院，要求赔偿损失45000元。法院经审理认为，双方无偿保管合同成立，被告在事发当日对车辆保管并未与以往一样发放停车票或进行登记管理，致使无停车票者亦可以驾驶车辆离开停车场，被告对车辆丢失有重大过失。因此判决支持了原告的诉讼请求。[3]本案中，保管人的重大过失是明显的。应提起注意的是，无偿保管人对自己没有重大过失负有证明责任，虽然没有重大过失，但不能举出证据加以证明的，仍要和有偿保管合同一样承担赔偿责任。
　　（二）消费服务合同中服务方为消费者提供停车服务的合同附随义务的认定及车辆毁损、灭失的民事责任问题。在现实生活中，一些宾馆、饭店等消费、娱乐场所附设停车场，一般是为方便消费者、招揽顾客而提供的附属配套设施，有的停车场设有专人看管，有的仅仅是提供场地。前这是无偿保管合同，后者则属于消费服务合同中的附随义务，即《中华人民共和国合同法》第60条第二款的规定：“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质，目的和交易习惯履行通知、协助、保密的任务。”服务一方为消费者提供了停车场地，即是完成了自己的协助义务。
　　有人认为，商家作为附随义务提供的车辆停放场地或车辆保管场地是间接有偿性的，为充分保护消费者利益，此时无论是有偿还是无偿都应当尽善良管理人的注意[4]。即都要负有偿保管合同的义务。这就将消费服合同中附随的停车场的提供义务所应承担的责任与有偿车辆保管合同中保管人对保管义务的违反所应承担的责任等量齐观了。这既没有法律依据，也不公平、不合理。笔者认为，在消费服务合同中，提供服务的一方，只要向消费者免费提供了停车场地，就算完成了自己的附随义务，提供服务的责任至多相当于场地租赁合同中场地提供一方的责任，绝不能也不应当大于场地租赁合同中场地提供一方的责任。因为提供消费服务的一方对于驾车前来消费的消费者和非驾车前来消费的消费者在消费方面是同等对待的，提供服务一方为了消费者的方便无偿提供场地，没有理由再让他承担保管合同的义务。在实际生活中，有些宾馆、饭店等服务单位为了自己门前的有序和方便，指挥一些车辆停放在门前指定的位置，即使在这种情况下，发生车辆的丢失或者毁损，服务单位也没有什么责任。但如果没有经过车主的同意，服务人员擅自移动了车辆，导致车辆丢失或者毁损的，那就要另外承担侵权责任，这就和合同义务没有什么关系了。
当然，有些宾馆、饭店的停车场在收取消费服务费用之外又专门收取停车费的，或者有的设有专人无偿看管，但车主又给了看管人“小费”的，这种情况下，就是在消费服务合同之外又成了一个有偿的车辆保管合同，当车辆发生毁损、灭失时，服务方就应当承担有偿保管人的法律责任了。
参考文献：
[1]刘立峰：对停车场机动车丢失的民事责任分析，《法学杂志》2004年第一期P59—60页
[2]梁书文：保管合同，《合同法讲座》，国家法官学院编，中国政法大学出版社，2001年版P454—472页。
[3]梁宇、李海荣：免费停车无故丢失，一顾客状告宾馆终获赔偿，《法制文萃报》2004年5月6日第6版
[4]王利明主编：《民法》，中国人民大学出版社，2000年版，第463页


作 者：付建国，1980年8月3日出生，安徽宿州市人，虎林市人民法院；
通讯地址：虎林市人民法院；
电子邮箱：fujianguo2008@yahoo.com.cn；
通讯方式： 13946880003

作 者：付建国，1980年8月3日出生，安徽宿州市人，虎林市人民法院书记员；
通讯地址：虎林市人民法院；
电子邮箱：fujianguo2008@yahoo.com.cn；
通讯方式： 13946880003


中共惠州市委 广东省惠州市人民政府办公室


中共惠州市委惠州市人民政府关于印发《惠州市加快推进文化建设五年行动纲要》的通知

惠市委发〔2007〕32号


各县（区）党委、人民政府，市直和驻惠各副局以上单位：
现将《惠州市加快推进文化建设五年行动纲要》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。


中共惠州市委
惠州市人民政府
2007年9月5日


惠州市加快推进文化建设五年行动纲要
（2007年—2011年）
一、总 则

1、文化是民族的灵魂，是社会前进的源动力。从广义来说，文化是人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。从狭义来说，文化指社会的意识形态，以及与之相适应的制度和组织结构。加快我市文化建设主要指狭义文化概念，其基本内容主要有思想道德建设、哲学和社会科学研究、公共文化设施、科普文化教育、体育卫生事业、文化精品创作、文化思想传播、文化遗产保护、文化产业发展、人才队伍建设等。
2、文化建设是中国特色社会主义事业的重要组成部分。坚持文化建设与经济建设、政治建设和社会建设全面协调发展，是全面落实科学发展观、加快推进社会主义现代化建设的重要内容和必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要条件和重要任务。要大力加强文化建设，以社会主义核心价值体系铸造城市精神、以地方特色文化塑造城市形象、以健康文化生活陶冶市民情操、以文化产业发展推动经济增长，促进全市经济社会又好又快发展。
3、为扎实有效推进我市文化建设，根据中央、省委有关文化建设的指导方针和部署要求，以及市第九次党代会关于实施“文化兴市”战略的精神，特制定《惠州市加快推进文化建设五年行动纲要》（以下简称《纲要》）。制定本《纲要》的出发点和主要目的是：理清思路、谋划全局，突出重点、明确目标，制定措施、落实责任，指导和引领全市文化建设朝着预定目标又好又快发展。

二、指导思想和总体目标

4、《纲要》的指导思想是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和胡锦涛总书记“6•25”重要讲话精神为指导，以科学发展观与构建和谐社会的战略思想统领文化发展全局，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，全面贯彻省第十次党代会和市第九次党代会的战略部署，紧紧围绕建设富强民主文明和谐现代化惠州的总目标，以满足人民群众日益增长的精神文化需要为基本出发点，以构建社会主义和谐文化为根本，在全社会形成社会主义核心价值体系，加快完善公共文化服务体系，发展文化事业，打造文化精品，壮大文化产业，为建设珠三角东部现代化经济强市、率先基本实现社会主义现代化提供思想保证、精神动力和智力支持。
5、《纲要》的总体目标是：到2011年，“文化兴市”战略全面实施；文化生产服务体系基本完善，人民群众的基本文化需求得到有效满足；全市人民的思想文化素质、文化生活质量及社会文明程度显著提高，成功摘取“全国文明城市”奖牌；文化产业增长速度高于同期国民经济增长水平，成为新的经济增长点和支柱产业；文化对经济、政治、社会协调发展的支撑能力显著增强，基本建成与经济社会发展水平相适应、在珠三角和粤东地区具有重要影响力的文化大市。
——思想道德建设成效显著。社会主义核心价值观得到弘扬，爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范得到尊崇，以“兼容开放、艰苦创业”为主要内容的城市精神得以确立，市民受教育水平和科学文化水平有较大提高，共建共享社会主义现代化惠州的主人翁意识、创业者观念得到大力推崇。
——公共文化设施基本完善。以大型公共文化设施为骨干，以社区和乡镇（街道）基层文化设施为基础，规划科学、布局合理、功能齐备、便捷有效的公共文化基础设施逐步建成，文化服务网络体系进一步完善，服务能力和服务水平显著提高。
——文化思想传播健康发展。报纸、广播、影视、网络、出版等文化思想宣传阵地更加巩固，正面宣传鼓劲为主、积极健康向上的正确舆论导向，具有广泛影响的文化思想传播体系得到进一步发展。
——文化事业全面繁荣。哲学社会科学研究成果和文学艺术、新闻出版、广播影视等方面的文化精品不断涌现，高雅艺术和大众文化迅速发展，历史文化资源的抢救、保护和开发利用进一步加强；“五个一工程”获奖作品数和文化精品数居全省地级市前列。
——文化产业加快发展。文化体制改革不断深化，文化人才队伍不断扩大，文化产业生产、服务、销售网络体系更加完善，文化产品市场和生产要素市场日趋活跃，文化产业的科技含量和资源开发能力、生产服务能力明显提高，开放、竞争、有序的现代文化市场体系基本形成；文化产业实现增加值年均增长20%以上，高于全市生产总值增长速度。
——教育事业均衡发展。2008年，高质量普及高中阶段教育；2010年前全面实现城乡免费义务教育；各类成人教育、继续教育健康发展，学习型社会基本形成，现代化教育体系基本建立，实现教育强市目标。
——卫生事业全面进步。农村、社区的公共卫生服务体系更加完善，以大病统筹为主的基本医疗保险实现城乡居民全覆盖，“看病难”、“看病贵”问题得到有效解决；城乡医疗服务能力和水平进一步增强，人民健康水平进一步提高。
——体育事业加快发展。群众性体育运动广泛开展，竞技体育水平显著提高，体育产业不断壮大。成功承办第13届省运会，第13届省运会我市金牌数和团体总分双双进入全省前八名。
——科普教育全面加强。科普体系更加健全，科普投入保障有力，科普教育深入发展，人民群众科学素养进一步提高，全市自主创新能力显著增强。
——文明城市创建获得突破。“全国文明城市”创建工作深入推进，城市硬件设施不断完善，市民素质明显提高，城市管理与服务达到先进地区水平，城市知名度和美誉度大幅提升，力争2008年进入全国文明城市行列。

三、重点任务与行动要求

6、加强思想道德建设，着力构建社会主义核心价值体系。通过加大宣传力度、开展专题教育、完善宣教网络、扩大宣教阵地等措施，深入开展公民道德建设，以社会公德、职业道德、家庭美德建设为着力点，大力倡导爱国守法、诚信知礼、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范；深入开展党的基本理论和社会主义现代化建设成就教育，坚定党的领导信念和中国特色社会主义的共同理想；深入开展社会主义荣辱观教育与实践，推动“八荣八耻”荣辱观进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进校园、进家庭；深入开展青少年思想道德建设，建立健全学校、家庭、社会“三结合”的青少年教育网络，全面提高青少年思想道德水平。深入挖掘和弘扬惠州“水城文化”特质，着力培育“包容并蓄，艰苦奋斗”的新时期惠州人精神。2008年起，“十百千万”驻村干部所在单位每年在所在村举行2次以上专题报告会；市和各县（区）在讲师团的基础上，抽调有关专家组成“社会主义核心价值体系建设巡讲团”，每年深入基层单位举行100场以上的专题巡讲，年受教育群众10万人以上。
7、加强哲学和社会科学研究，提高理论研究与普及水平。全面实施《惠州市关于进一步繁荣发展哲学社会科学的实施意见》，大力推进马克思主义理论指导实践建设、哲学社会科学学科建设、哲学社会科学对建设现代石化数码产业名城支持体系建设和哲学社会科学知识普及“四大工程”建设，加强组织领导，精心制定规划，加大财政投入，强化政策激励。力争从2007年起，我市哲学社会科学界每年完成1项以上专题研究、出版1部以上学术专著、在省级以上学术刊物发表学术论文20篇以上。到2011年，基本建成具有惠州区域优势和特色的哲学社会科学研究体系，一批学科和专题研究成果进入全省先进水平；哲学社会科学普及教育体系更加完善，“社会科学普及周”受众面更加广泛，哲学社会科学在经济社会发展中的理论指导作用得到更加充分的发挥。
8、加强文化设施建设，不断完善公共文化服务体系。以政府投入为主体、社会投入为补充，全面推进公共文化设施建设；保障财政投入，完善运作机制，充分发挥公共文化设施的服务功能。在保证2008年前完成“两馆一中心”等大型公共文化设施建设的基础上，全面推进市数字图书馆、县（区）图书馆、群众艺术馆、文化广场和镇（乡、街道）文化站、村文化室建设，力争2011年前，建成市和各县（区）数字化图书馆，全市基本建成市、县、镇、村四级公共文化设施网络，其中市级图书馆、群众艺术馆、博物馆达到国家一级标准，县（区）图书馆、文化馆达到国家二级标准以上，全市人均拥有图书馆藏书0.8册以上；各类公共文化设施运转正常，服务能力和水平进一步增强，对未成年人、60岁以上老年人、残疾人等群体实行免费或者半价优惠开放；现代文化服务设施更加健全，95%以上的行政村通无线电话、通广播电视、通互联网。
9、加强文化传播体系建设，牢牢把握正确的舆论宣传导向。坚持党管宣传的原则，进一步加强和改进新闻宣传工作，不断增强新闻宣传的吸引力、感染力。完善市、县（区）舆情信息网络建设，及时掌握社会思想动态，进一步健全和实施新闻发言人制度，及时主动发布权威信息。建立健全法律法规、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制，加强报纸、广播、电视、互联网、手机广播等文化传播媒体的引导和管理，建立健全信息传播管理体制，防范有害信息传播；加强网站管理，掌握网上宣传的主动权；使各种文化传播媒体成为传播社会主义先进文化的新途径、公共文化服务的新平台、人们健康精神文化生活的新空间、对外宣传惠州的新渠道。
10、深化文化体制改革，全面激发文化发展活力。全面推进我市作为省文化体制改革试点市的各项工作，着力推进文化市场监管体制、文化企业运作机制、文化产品创作机制、文化发展激励机制等体制和机制改革，积极探索文化与企业联姻、文化与经济结合、文化与现代传媒联手发展的新路子，进一步解放和发展文化生产力。2011年前，完成惠州日报社、市广播电视台、市演出公司和市歌舞剧团的改制改组，建立起事业性质、企业管理的惠州报业传媒集团、广电传媒集团；全员聘用、岗位管理、绩效考核的文化事业单位管理体制基本建立，形成有效的文化资产监管机制；“专业与业余结合、创作与演出结合、拍卖与收购结合”的文化创作机制良性运作；各类文化艺术展演和以送戏、送电影、送书为主要内容的文化三下乡活动健康有序推进。
11、大力培育文化精品，努力促进文艺创作繁荣。实施文艺精品工程，着力打造一批文学创作精品、文艺演出精品、民间艺术精品和节庆文化精品。力争从2007年起，全市每年有10件以上文学作品获全国、省级奖项，争取有3件以上作品获全国“五个一工程奖”，以及“文华奖”、“群星奖”等全国大奖；每年创作排练一批具有较高质量的新节目，平均每年推出一个在省内有较大影响的原创小品、话剧或歌舞剧；到2011年，龙门农民画、蓝田瑶族舞蹈、惠东渔歌等优秀民族民间艺术成为省内外有较大影响的民间艺术精品，全市培育出15个以上“民族民间特色之乡”；惠州悠闲旅游节、龙门南昆山旅游文化节、惠东鞋文化节、客家民间艺术节等成为在国内有较大影响力的节庆文化精品。
12、培育壮大文化产业，打造全市经济新增长点。引导、鼓励影剧院、歌舞厅、网吧、酒吧、茶室、休闲浴场等休闲娱乐企业健康发展，大力扶持罗浮山、西湖、南昆山、叶挺红色旅游景区、平海、龙门功武村等龙头文化旅游项目加快发展，多元发展文化演艺业，进一步做大广告传媒、印刷出版和互联网服务业，培育和规范网上阅读、在线娱乐、互动游戏、手机短信、数字广播电视、主流媒体等新兴文化市场，鼓励、支持发展艺术培训业，大力扶持创意、动漫设计业和文博会展业。力争2007年起，全市文化产业实现增加值年均增长20%以上，文化产业增加值在全市GDP中的比重不断提升。到2011年，惠城区培育成3—5个休闲娱乐业集中片区，2个以上融书画、古玩、惠州特产经营于一体的特色街区，其他各县（区）培育成1—2个休闲娱乐业集中片区；全市培育出2个以上在国内外有较大影响力的会展品牌；全市文化产业增加值占全市GDP的比重达到10%以上。
13、推进教育均衡发展，不断提高全民文化教育水平。通过不断提高财政性教育经费占地区生产总值的比例，加大教育投入，推进中小学校规范化建设，实施城乡教育联动发展计划，建立和完善助、补、贷、减、免、奖的助学体系，全面实施教育“阳光工程”等措施，促进教育均衡发展，努力实现教育公平，全面提高全市群众文化教育水平。从2007年起，每年完成150所以上中小学校规范化建设；2008年起，每年有2个以上乡镇创建为教育强镇，全面完成农村中小学危房改造，高质量普及高中阶段教育；2010年前，全面实现城乡免费义务教育；2011年前，全市100%的中小学校通过规范化验收，25%以上乡镇成为教育强镇，全面消除城市中小学“大班额”现象，在剔除地区差、物价差的基础上，全面实现城乡教师“同工同酬”。
14、加强公共医疗服务，不断提高人民群众健康水平。通过加大财政投入与引导社会力量参与，进一步完善公共医疗服务体系，提高医疗服务质量水平，加强医德医风建设，构建和谐医患关系，切实保障人民群众健康。2011年前，全市所有行政村卫生站实现“一村一站一医一护士”的建设目标，所有万人以上的社区建有卫生服务站，中心镇卫生院达到二级医院标准，非中心镇卫生院达到一级医院标准；基本建成以大病统筹为主的覆盖城乡居民的基本医疗保险制度；在农民个人出资额度不变的前提下，新型农村合作医疗农民人均筹资水平从目前的60元提高到100元，大病报销上限从1万元提高到3万元。
15、加快发展体育事业，提高全民体质和体育运动水平。加快省运会场馆和其他体育设施建设，深入开展群众性体育运动，加强竞技体育训练，做大做强体育产业。每四年举办一次全市运动会。2009年底前，全面完成第13届省运会所有场馆建设；2010年，成功承办好第13届省运会，力争我市代表团金牌数和团体总分进入全省前八名；全市经常参加体育锻炼的群众占比不断提高，到2011年，达到45%以上。
16、加强科学普及教育，不断提高全民科学素养。通过建立基地、完善体系，大力推进科学普及工作。2008年前，全市每个城市社区、行政村要建成6米以上的科普宣传橱窗（栏），到2011年，全市共建立150个各类培训示范基地，建成2个以上国家级、省级科普教育基地，5个市级科普教育基地，5个科普示范镇，50所以上科普特色学校。
17、加强文化遗产保护，不断丰富惠州特色文化内涵。摸清家底，全面规划，加大投入，完善机构，加强保护。2008年底前，全面完成文化和历史遗产的摸底、分类和分级工作，完善全市历史文化保护开发规划；到2011年，全部文物保护工作实现有保护标志、有保护范围、有档案、有保护机构和人员“四个有”；完成惠城区桥东白鹤峰周边地区、铁炉湖街区、水东街街区、桥西金带街街区和惠东平海古城楼、十字街街区的抢救保护和开发利用工作，并有计划地修复和完善古城墙、宾兴馆、东坡祠、合江楼、桃子园、东江民俗文物馆等一批文物景点；加强非物质文化遗产保护，争取平海渔歌、惠城舞麒麟、龙门农民画等申请为国家级非物质文化遗产。力争到2011年，全市有3个以上“民族民间特色之乡”获评广东省民族民间艺术之乡，2个以上获评全国民间艺术之乡；有惠州特色的文化品牌建设有效推进，获评为国家级历史文化名城。
18、加大引进培养力度，不断壮大文化专业人才队伍。通过拓宽引进渠道、优化发展环境、强化政策激励、加大扶持力度，建立与文化发展规律和市场经济规律相适应的人才培养选拔和奖励制度，培养和引进一批高层次文化专业人才，造就一批引领时代潮流的文化名家，努力建设一支结构合理、素质优良的文化经营、管理专业人才队伍。从2007年起，每两年举行一次“文化名家名作”评选表彰活动，不断培养和推出文化名人。2008年，建立起我市书画、影视、戏剧、小说、网络等文化创作人才库，大力培养和引进图书、档案、文博、策划、经管类高级人才，到2011年，全市公益性文化单位的工作人员，具有初级技术职称以上的达到800人以上，其中具有高级技术职称的达到100人以上、国家级各类专业协会会员数达50人以上。
19、加强文明创建工作，力争进入“全国文明城市”行列。通过完善创建机制，落实工作责任，突破重点难点，加大宣传力度，全面推进创建工作向基层和纵深发展。振奋精神，一鼓作气，举全市之力，力争经过近一年的攻坚冲刺，2008年5月前，全面完成科技馆、博物馆、文化艺术中心、合生大桥、惠南大道等设施建设和西湖整治美化等重点工程，全面突破市民文明素质建设、惠阳区硬件建设和环境整治等难点工程，大力开展广场文化活动，丰富和活跃群众文化生活，确保全市创建工作在硬件方面不扣分，在软件方面多加分，顺利通过“全国文明城市”检查验收，摘取全国文明城市奖牌。

四、保障措施与激励政策

20、切实加强组织领导。全市各级文化行政管理部门和广大文化工作者要充分认识到繁荣发展文化事业和文化产业，是实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观的具体体现，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设文化大市、实现又好又快发展的内在要求。建立健全党委统一领导、政府组织实施、党委宣传部门协调指导、行政主管部门和各责任单位各司其职、密切配合、具体落实的领导体制和工作机制。把文化建设列入重要议事日程，把文化建设的目标任务纳入经济社会发展的总体规划，与经济社会发展任务一起部署、一起实施。充实和完善文化建设领导小组，全面负责文化建设的综合协调，监督落实文化发展方针政策，把握文化建设的正确方向。建立长效工作机制，把文化建设作为评价发展水平，衡量发展质量和领导干部工作实绩的重要内容，纳入对各级党委、政府领导班子和领导干部的考核体系。充分调动各方面积极性，动员全社会广泛参与文化建设，把干部群众的思想和行动统一到中央、省委关于大力发展社会主义先进文化的部署要求上来，把智慧和力量凝聚到惠州特色文化建设上来，形成文化发展合力。
21、加大对文化发展的政策支持力度。认真贯彻落实中央和省关于“十一五”时期各项宣传文化经济政策，重点落实好宣传文化单位实行增值税优惠的政策、文化产品和服务出口退税及相关优惠政策、文化体制改革单位应享受的优惠政策等，并结合我市实际，抓紧研究制定扶持公益性文化事业发展的政策、鼓励文化产业发展的政策、鼓励对宣传文化事业捐赠的政策、支持经营性文化事业单位转制为企业的政策等。加大对公共文化设施建设的投入，制定和落实各级政府对公共文化设施建设项目的投资计划，对大型公共文化设施和基层文化设施建设给予重点支持。设立文化发展专项资金和基金，逐步加大对农村文化建设、非物质文化遗产保护、文化精品工程等方面的投入，推动公共文化服务体系建设，支持文化产业发展。加大文化建设的经费投入，并随着同级财政经常性收入的增长逐年提高。健全完善文化市场管理机构，加强文化市场管理，集中打击刊载色情、反动、非法内容的出版物和网吧、娱乐场所等的违法活动，营造健康有序的市场环境；加强信用监督，健全失信惩戒制度，形成依法经营、诚实守信的文化市场秩序；加强执法监督，开展执法人员培训，坚持依法行政和文明执法，提高执法监督水平。
22、拓宽文化发展投融资渠道。支持、引导和鼓励文化企业拓宽融资渠道，积极吸收民间资本、社会资本和境外资本，逐步形成财政资金、企业资金、银行贷款、文化基金、证券融资、民间捐助、境外资金等相结合的多渠道、多元化投融资机制。鼓励社会各界投资兴办文化企业和项目，支持多种经济成分参与文化事业单位转制及股份制改造、文化设施建设和经营。对民营资本投资文化产业实行税收优惠政策，社会资本投资兴办文化企业，与国有资本享受同等待遇，除国家明文规定限制进入的文化领域外，支持民资、外资以合资、合作、参股、兼并、收购、项目招标等形式投资兴办文化企业。积极拓展适合文化产业发展需求的贷款融资方式和相关保险业务，金融机构对文化产业项目贷款应适当倾斜，安排一定政策性贷款用于发展新兴文化产业，对新办文化产业项目实行低息或贴息贷款。引导社会力量以民建公管、冠名权出让、政府出地企业出资、结对共建等多种方式，投资兴办公益性文化，形成政府和社会共建文化事业的格局。
23、健全完善文化发展激励机制。建立与文化发展规律、市场经济规律相适应的激励机制，对在文化发展领域取得卓越成就的单位、集体和个人以及有重大影响的优秀成果和重大项目进行奖励。建立和完善文化建设的考核评估机制，形成以文化项目完成率、文化经费投入率、文化设施利用率、辖区资源共享率、社区居民参与率、文艺作品创作率、各类比赛获奖率、文化产业贡献率、文化人才占有率、不文明事件曝光率等为主要内容的量化考核体系。加大对文化创新成果的奖励，2007年起，政府收取的宣传文化建设费应每年安排不少于200万元的专项资金，用于支持本市文化作品的出版发行、改编拍摄、排练演出、对外交流和“文化名家名作”奖励；设立全市文化建设奖，评选表彰在文化建设过程中的先进集体和个人，激励先进，树立标兵，充分调动起全市各阶层的积极性和创造力，保证本《纲要》各项任务的贯彻落实。

五、附 则

24、本《纲要》自发布之日起执行。
25、本《纲要》由惠州市文化建设领导小组负责解释。